Il caso
La controversia trae origine dall’opposizione proposta da Tizio, titolare di un’impresa individuale, avverso un’ingiunzione fiscale emessa dal Comune Alfa per il pagamento di oltre 107mila euro, relativi al canone per la fornitura di acqua negli anni dal 2008 al 2011.
Costituitasi in giudizio, l’amministrazione comunale chiedeva il rigetto dell’opposizione e, in via subordinata, la condanna dell’opponente al pagamento di un indennizzo per ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c.
Il Giudice di primo grado accoglieva integralmente l’opposizione.
Il Comune impugnava la pronuncia e la Corte d’Appello riformava la decisione, ritenendo nullo il rapporto contrattuale sussistente tra Tizio e il Comune Alfa per difetto della forma scritta richiesta dagli artt. 16 e 17 del R.D. n. 2440/1923 in materia di contabilità pubblica.
Lo stesso Giudice di secondo grado, dichiarata la proponibilità dell’azione ex art. 2041 c.c. per carenza ab origine del titolo contrattuale, quantificava l’indennizzo sulla base delle tariffe comunali applicate ai consumi effettivamente registrati.
Avverso tale sentenza Tizio ricorre in Cassazione, sostenendo, tra l’altro, che l’azione ex art. 2041 del c.c. non potesse essere esperita in presenza di un contratto nullo per violazione di norme imperative e che, in ogni caso, l’indennizzo non potesse farsi coincidere con il corrispettivo contrattuale.
La questione è stata rimessa alle Sezioni Unite, chiamate a chiarire la portata del principio affermato da Cass. SS.UU. n. 33954/2023, secondo cui “ai fini del rispetto della regola di sussidiarietà di cui all’art. 2042 del c.c., la domanda di ingiustificato arricchimento (avanzata autonomamente ovvero in via subordinata rispetto ad altra domanda principale) è proponibile ove la diversa azione (sia essa fondata sul contratto, su una specifica disposizione di legge o su clausola generale) si riveli carente ab origine del titolo giustificativo, restando viceversa preclusa, oltre che in caso di rigetto per prescrizione o decadenza del diritto azionato o per carenza di prova del pregiudizio patito dall’impoverito, in caso di nullità derivante dall’illiceità del titolo contrattuale per contrasto con norme imperative (o con l’ordine pubblico)”.
In particolare, nell’ordinanza interlocutoria viene evidenziato come anche le previsioni che disciplinano le formalità dei contratti della P.A. (tra cui quello di somministrazione di acqua) hanno natura imperativa e sono poste a presidio di interessi pubblici, “denotando un chiaro disvalore enunciato dall’ordinamento, che appunto sanziona la vicenda negoziale con la massima espressione possibile, ossia proprio con la nullità, sicché le norme in discussione non possono che considerarsi come vere e proprie norme imperative, donde la possibile inammissibilità dell’azione, ex art. 2042 del c.c., anche al lume del richiamato insegnamento delle Sezioni Unite”.
Le SS.UU., pertanto, sono chiamate a stabilire:
La controversia trae origine dall’opposizione proposta da Tizio, titolare di un’impresa individuale, avverso un’ingiunzione fiscale emessa dal Comune Alfa per il pagamento di oltre 107mila euro, relativi al canone per la fornitura di acqua negli anni dal 2008 al 2011.
Costituitasi in giudizio, l’amministrazione comunale chiedeva il rigetto dell’opposizione e, in via subordinata, la condanna dell’opponente al pagamento di un indennizzo per ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c.
Il Giudice di primo grado accoglieva integralmente l’opposizione.
Il Comune impugnava la pronuncia e la Corte d’Appello riformava la decisione, ritenendo nullo il rapporto contrattuale sussistente tra Tizio e il Comune Alfa per difetto della forma scritta richiesta dagli artt. 16 e 17 del R.D. n. 2440/1923 in materia di contabilità pubblica.
Lo stesso Giudice di secondo grado, dichiarata la proponibilità dell’azione ex art. 2041 c.c. per carenza ab origine del titolo contrattuale, quantificava l’indennizzo sulla base delle tariffe comunali applicate ai consumi effettivamente registrati.
Avverso tale sentenza Tizio ricorre in Cassazione, sostenendo, tra l’altro, che l’azione ex art. 2041 del c.c. non potesse essere esperita in presenza di un contratto nullo per violazione di norme imperative e che, in ogni caso, l’indennizzo non potesse farsi coincidere con il corrispettivo contrattuale.
La questione è stata rimessa alle Sezioni Unite, chiamate a chiarire la portata del principio affermato da Cass. SS.UU. n. 33954/2023, secondo cui “ai fini del rispetto della regola di sussidiarietà di cui all’art. 2042 del c.c., la domanda di ingiustificato arricchimento (avanzata autonomamente ovvero in via subordinata rispetto ad altra domanda principale) è proponibile ove la diversa azione (sia essa fondata sul contratto, su una specifica disposizione di legge o su clausola generale) si riveli carente ab origine del titolo giustificativo, restando viceversa preclusa, oltre che in caso di rigetto per prescrizione o decadenza del diritto azionato o per carenza di prova del pregiudizio patito dall’impoverito, in caso di nullità derivante dall’illiceità del titolo contrattuale per contrasto con norme imperative (o con l’ordine pubblico)”.
In particolare, nell’ordinanza interlocutoria viene evidenziato come anche le previsioni che disciplinano le formalità dei contratti della P.A. (tra cui quello di somministrazione di acqua) hanno natura imperativa e sono poste a presidio di interessi pubblici, “denotando un chiaro disvalore enunciato dall’ordinamento, che appunto sanziona la vicenda negoziale con la massima espressione possibile, ossia proprio con la nullità, sicché le norme in discussione non possono che considerarsi come vere e proprie norme imperative, donde la possibile inammissibilità dell’azione, ex art. 2042 del c.c., anche al lume del richiamato insegnamento delle Sezioni Unite”.
Le SS.UU., pertanto, sono chiamate a stabilire:
- se la nullità del contratto della P.A. per mancanza della forma scritta rientri tra le ipotesi ostative all’azione di arricchimento;
- se rilevi il fatto che il soggetto impoverito sia la stessa amministrazione pubblica;
- quale sia il rapporto tra l’azione ex art. 2041 c.c. e quella di ripetizione dell’indebito disciplinata dagli artt. 2033 e ss. c.c.
La decisione
Funzione generale dell’azione di arricchimento
Le SS.UU. ribadiscono, innanzitutto, che l’azione generale di arricchimento costituisce norma di chiusura del sistema, destinata ad operare allorché si verifichino spostamenti patrimoniali privi di giustificazione causale e non esista un diverso rimedio tipico, idoneo a riequilibrare la posizione delle parti.
Richiamando la precedente sentenza n. 33954/2023, la Corte precisa che, in forza del principio di sussidiarietà di cui all’art. 2042 c.c., l’azione di arricchimento è ammissibile quando il diverso rimedio difetti ab origine dei suoi presupposti, mentre resta preclusa se il rigetto dell’azione principale dipende da inerzia della parte, prescrizione, decadenza o dal mancato assolvimento di oneri probatori.
Nullità per difetto di forma e nullità per illiceità del contratto
Secondo la S.C. occorre distinguere tra nullità derivanti dalla violazione di quelle norme imperative che impongono semplicemente un onere formale e nullità che colpiscono un contratto illecito perché contrario all’ordine pubblico, alla legge penale o fondato su una causa o un oggetto illecito.
Solo queste ultime ipotesi impediscono il ricorso all’azione di arricchimento, in quanto l’ordinamento non può consentire, neppure indirettamente, una tutela economica collegata a un negozio connotato da particolare disvalore.
La mancanza della forma scritta nei contratti della pubblica amministrazione integra una nullità strutturale, a cui non può ricollegarsi un giudizio di illiceità del regolamento negoziale; il mancato rispetto delle regole contabili e formali, poste a tutela del buon andamento e della trasparenza amministrativa, non può giustificare il sacrificio assoluto dell’interesse della parte che abbia subito un depauperamento patrimoniale.
Esercizio dell’azione di arricchimento da parte della P.A.
Le Sezioni Unite hanno escluso che la natura pubblica del soggetto impoverito possa impedire l’esercizio dell’azione di indebito arricchimento, quando la stessa abbia subito una perdita patrimoniale derivante dall’esecuzione di un contratto nullo.
Secondo la Corte, infatti, negare tale tutela significherebbe ledere proprio gli interessi pubblici alla corretta gestione delle risorse finanziarie, che le norme sulla forma scritta mirano a tutelare.
Sul punto viene richiamato il definitivo superamento dell’orientamento che subordinava l’azione di arricchimento contro la pubblica amministrazione al riconoscimento dell’utilità della prestazione da parte dell’amministrazione, superamento sancito da Cass. SS.UU. n. 10798/2015.
Azione di arricchimento e ripetizione di indebito
Con riferimento al rapporto sussistente tra queste due azioni, la Corte precisa che, quando viene meno la causa giustificativa di una prestazione, eseguita in forza di un contratto nullo, il rimedio tipico è rappresentato dall’azione restitutoria ex art. 2033 c.c., come già affermato da Cass. SS.UU. n. 14828/2012.
L’azione ex art. 2041 c.c. mantiene, dunque, carattere sussidiario e può essere esperita solo quando la ripetizione dell’indebito sia concretamente impraticabile per carenza originaria dei presupposti del rimedio restitutorio.
Applicando il suddetto principio al caso in esame e riconosciuta l’impossibilità oggettiva di restituzione in natura dell’acqua ormai consumata, si giunge alla conclusione che tale impossibilità rende inapplicabile l’azione di ripetizione di indebito, giustificando il ricorso all’azione di arricchimento senza causa, quale unico strumento idoneo ad eliminare il depauperamento subito dal Comune.
Sulla quantificazione dell’indennizzo
La Suprema Corte accoglie, invece, il motivo di ricorso relativo alla quantificazione dell’indennizzo, censurando la sentenza della Corte d’Appello nella parte in cui aveva liquidato una somma coincidente con il corrispettivo contrattuale calcolato secondo le tariffe comunali (il che avrebbe finito per attribuire all’Amministrazione quanto la stessa sarebbe stato in grado di percepire in forza di un valido contratto).
La S.C., invece, ribadisce che l’indennizzo ex art. 2041 c.c. non può farsi coincidere automaticamente con il prezzo contrattuale, ma deve essere determinato nei limiti della minor somma tra l’arricchimento conseguito e la perdita patrimoniale subita dall’impoverito.
Restano, dunque, esclusi il profitto d’impresa, le spese generali, gli accessori e ogni altra componente tipica del sinallagma contrattuale.
Questo, in conclusione, il principio di diritto formulato:
“La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge.
L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo.
In caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 del c.c. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 del c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda”.