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Articolo 42 bis Testo unico sulle espropriazioni per pubblica utilità

(D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327)

Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico

Dispositivo dell'art. 42 bis Testo unico sulle espropriazioni per pubblica utilità

1. Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene.

2. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche durante la pendenza di un giudizio per l'annullamento degli atti di cui al primo periodo del presente comma, se l'amministrazione che ha adottato l'atto impugnato lo ritira. In tali casi, le somme eventualmente già erogate al proprietario a titolo di indennizzo, maggiorate dell'interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo.

3. Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, l'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale di cui al comma 1 è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7. Per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma

4. Il provvedimento di acquisizione, recante l'indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, è specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione; nell'atto è liquidato l'indennizzo di cui al comma 1 e ne è disposto il pagamento entro il termine di trenta giorni. L'atto è notificato al proprietario e comporta il passaggio del diritto di proprietà sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute ai sensi del comma 1, ovvero del loro deposito effettuato ai sensi dell'articolo 20, comma 14; è soggetto a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell'amministrazione procedente ed è trasmesso in copia all'ufficio istituito ai sensi dell'articolo 14, comma 2.

5. Se le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 4 sono applicate quando un terreno sia stato utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata o convenzionata, ovvero quando si tratta di terreno destinato a essere attribuito per finalità di interesse pubblico in uso speciale a soggetti privati, il provvedimento è di competenza dell'autorità che ha occupato il terreno e la liquidazione forfetaria dell'indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale è pari al venti per cento del valore venale del bene.

6. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano, in quanto compatibili, anche quando è imposta una servitù e il bene continua a essere utilizzato dal proprietario o dal titolare di un altro diritto reale; in tal caso l'autorità amministrativa, con oneri a carico dei soggetti beneficiari, può procedere all'eventuale acquisizione del diritto di servitù al patrimonio dei soggetti, privati o pubblici, titolari di concessioni, autorizzazioni o licenze o che svolgono servizi di interesse pubblico nei settori dei trasporti, telecomunicazioni, acqua o energia.

7. L'autorità che emana il provvedimento di acquisizione di cui al presente articolo né dà comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei conti mediante trasmissione di copia integrale.

8. Le disposizioni del presente articolo trovano altresì applicazione ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato, ma deve essere comunque rinnovata la valutazione di attualità e prevalenza dell'interesse pubblico a disporre l'acquisizione; in tal caso, le somme già erogate al proprietario, maggiorate dell'interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo.

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Consulenze legali
relative all'articolo 42 bis Testo unico sulle espropriazioni per pubblica utilità

Seguono tutti i quesiti posti dagli utenti del sito che hanno ricevuto una risposta da parte della redazione giuridica di Brocardi.it usufruendo del servizio di consulenza legale. Si precisa che l'elenco non è completo, poiché non risultano pubblicati i pareri legali resi a tutti quei clienti che, per varie ragioni, hanno espressamente richiesto la riservatezza.

Angela D. chiede
lunedì 25/02/2019 - Puglia
“Adesso le mie idee sono abbastanza chiare sui criteri indennitari dell'art. 42 bis, ma una cosa mi resta oscura, per cui vi prego di rispondermi non solamente dicendomi "é così, punto e basta", ma per cortesia datemi una spiegazione sia pure telegrafica ma che spieghi perché il comma 3 del 42bis , che fra l'altro recita : "....a titolo risarcitorio...l'interesse del 5 per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma", (il quale comma parla solo di pregiudizio patrimoniale) debba invece calcolarsi non solo sul pregiudizio patrimoniale, ma anche sul pregiudizio non patrimoniale, come mi avete detto più volte. Vorrei capire, ci tengo molto. Saluti DiBello Angela”
Consulenza legale i 01/03/2019
La questione oggetto del presente quesito necessita effettivamente di una ulteriore precisazione.

Questo perché il comma 3 dell'art. 42 bis T.U.Espr. stabilisce che per il periodo di occupazione antecedente senza titolo è computato a titolo risarcitorio l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato a titolo di pregiudizio patrimoniale.

Tuttavia, il medesimo comma, tramite l'inciso “se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno”, apre la via per poter quantificare diversamente (sia in melius che in peius) l'entità del risarcimento. Difatti, al contrario di quanto previsto all'inizio del comma in questione, ove la legge si riferisce espressamente al pregiudizio patrimoniale, qui si fa riferimento solo al danno, senza ulteriori specificazioni.

Se dunque, all'interno del procedimento, il privato ha dimostrato la sussistenza di un danno non patrimoniale (oltre che per la perdita definitiva del bene in seguito all'acquisizione definitiva sanante), anche per il pregiudizio morale subito durante l'occupazione illegittima, nulla vieta di pretendere un ristoro anche per tale periodo, qualora l'abuso (perché di abuso si tratta) dei propri poteri da parte dell'amministrazione abbia cagionato un patimento a livello personale.

Purtroppo non sussistono riferimenti giurisprudenziali in merito a tale particolare questione ma, visto che la norma già di per sé è stata più volta criticata per la sua asserita incompatibilità con gli articoli 1 e 6 del protocollo addizionale della CEDU, e ciononostante, per “il rotto della cuffia”, è stata salvata dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 71/2015, non appare peregrino il profilarsi di un diritto ad ottenere un risarcimento per il danno non patrimoniale subito prima dell'acquisizione sanante, anche se il comma (almeno all'inizio) parla solo di pregiudizio patrimoniale.

D'altronde, in mancanza di espressa chiarificazione del legislatore, trattando la norma, in relazione al pregiudizio ante occupazione, solamente di un "danno" non meglio specificato, vale il brocardo ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit.

Per contro, qualora all'interno del procedimento nulla sia stato allegato, il risarcimento viene quantificato forfetarimente nel cinque per cento, ma solo rispetto al danno patrimoniale.

Angela D. chiede
giovedì 24/01/2019 - Puglia
“Il Caso: un ricorso risarcitorio per illegittima espropriazione per p.u. si è trasformato in ricorso ex art.42 bis D.P.R. 8.06.2001, n. 327 (cosi detta acquisizione sanante) davanti alla Corte d'Appello, dichiaratasi competente in unico grado, che si é pronunciata, con Ordinanza 702-ter co.5°cpc, stabilendo l'importo della indennità da versare all'espropriato. Essendo tale indennizzo non satisfattivo per la parte ricorrente, si chiede: L'Ordinanza in parola é ricorribile per cassazione, come un normale giudizio di Appello ? se si, entro quali termini decadenziali ? oppure si deve proporre reclamo ? se si , davanti a quale autorità ed entro quali termini?
Distinti saluti

Consulenza legale i 04/02/2019
Il fenomeno dell'acquisto del bene in capo alla pubblica amministrazione in assenza di un valido ed efficace decreto di esproprio è stato affrontato dal T.U. Espr. muovendo su due versanti. Da un lato ha dettato una specifica disciplina in punto di risarcimento da occupazione, da un altro lato ha introdotto l'innovativa figura dell'acquisizione sanante (art. 42 bis).

L'articolo suindicato accomuna tutte le ipotesi di occupazione illegittima del fondo, ricomprendendo nel suo ambito di applicazione i due vecchi istituti dell'occupazione usurpativa ed espropriativa. La nuova disciplina è infatti destinata ad operare sia quando manchi del tutto l'atto espropriativo, sia in relazione alle ipotesi in cui siano stati annullati l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, il provvedimento che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera ovvero il decreto di esproprio.

Al fine di “rientrare nell'alveo della legalità”, si prevede l'obbligo per la p.a., qualora proceda all'acquisizione del fondo nei casi di interesse pubblico attuale ed eccezionale, di corrispondere un doppio indennizzo, comprensivo sia dei pregiudizi patrimoniali, sia di quelli non patrimoniali subiti dal privato illegittimamente espropriato, pari rispettivamente al valore venale del bene ed al dieci per cento di tale somma.

Fatte le dovute premesse, si passa alla disamina dello specifico quesito.

Acclarato già da tempo che la giurisdizione in materia di espropriazione compete spetta al giudice ordinario, e non al giudice amministrativo (da ultimo sent. Corte Costituzionale n. 71/2015, in cui si chiarito che: “l’indennizzo per pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, in quanto previsto dal legislatore per la perdita della proprietà del predetto bene immobile, non può che conferire all’indennizzo medesimo natura non già di risarcimento ma indennitaria, con l’ulteriore corollario che le controversie aventi ad oggetto la domanda di determinazione o di corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa sono attribuite alla giurisdizione del Giudice ordinario”) è sorto più di recente un dubbio circa la competenza del giudice ordinario.

Più precisamente, il dubbio è emerso rispetto all'applicabilità dell’art. 29 co. 1 e 2 del d.lgs. n. 150 del 1 settembre 2011, secondo cui le controversie aventi ad oggetto l’opposizione alla stima di cui all’art. 54 del d.P.R. n. 327\2001 sull’espropriazione per pubblica utilità sono di competenza della Corte di Appello in unico grado nel cui distretto si trova il bene espropriato, ovvero se la relativa domanda sia invece soggetta all’ordinario principio del doppio grado di giurisdizione, a causa della mancanza di qualsiasi collegamento esplicito tra l’art. 42 bis d.P.R. 327\2001 e l’art. 29 d.P.R. n. 150\2011. Difatti, tale ultima norma non si riferisce espressamente all'istituto dell'acquisizione sanante, violando secondo alcuni la natura eccezionale e dunque tassativa delle ipotesi in cui si deroga al principio del doppio grado di giurisdizione.

Tuttavia, come confermato dalla Corte di Cassazione con sent. n. 15283/2016, evidenti esigenze di coerenza del sistema impongono l'applicabilità della disciplina della competenza in unico grado della Corte d'appello, in quanto dalla lettura sistematica di altre norme in materia di determinazione dell'indennità espropriativa emerge che tale competenza rappresenti la regola.

Del principio suesposto si è infatti fatto carico anche la Corte d'appello nella fattispecie oggetto del quesito, che per l'appunto si è dichiarata competente in unico grado.

Stabilita dunque una volta per tutte l'applicabilità dell'art. 29 D.LGS. n. 150/2011, quest'ultimo, ai commi 3 e 4 prevede degli specifici rimedi processuali avverso l'ordinanza di determinazione dell'indennità.

Ai sensi del comma 3, qualora il privato lamenti l'illegittimità della determinazione dell'indennità da parte della P.A. oppure, caso ben più frequente, una determinazione non soddisfacente, deve proporre opposizione innanzi alla Corte d'appello, entro trenta giorni dalla notifica del decreto di esproprio o dalla notifica della stima peritale, se quest'ultima sia successiva al decreto di esproprio.

Per quanto concerne invece i rimedi processuali avverso l'ordinanza della Corte d'appello che ha statuito in merito alla quantificazione dell'indennità, la questione non è di agevole soluzione, dato che l'unico approdo normativo è situato nell'articolo 29, ove si stabilisce che le relative controversie sono regolate dal rito sommario, imponendo dunque di applicare l'art. 702 quater c.p.c..

Orbene, tale ultima disposizione non è chiaramente applicabile alla fattispecie in esame, dato che prevede l'appellabilità dell'ordinanza di cui all'art. 702 ter e, considerato che non è “appellabile” una sentenza emessa della Corte di Appello, è necessario richiamare i principi generali in tema di impugnazione.

Ai sensi dell'art. 111 Cost.: “Contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali, è sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge”.

Il riferimento alla libertà personale sembrerebbe limitare la portata dell'istituto al campo penale. Ma nei primi anni del 1948, la Cassazione estese tale concetto ai procedimenti civili, facendovi rientrare la libertà fisica ed in particolare ai diritti soggettivi (tra cui rientra il diritto all'indennità da esproprio) cioè tutto il mondo di cose e diritti che si muovono intorno alla persona e contribuiscono alla sua personalità (diritto di proprietà- status), lesi da provvedimenti giurisdizionali.

Secondo consolidati orientamenti della Corte di Cassazione, sono requisiti minimi di accesso al rimedio in esame, che abbiano ad oggetto sentenze dichiarate dalla legge non impugnabili (es: art. 618 – sentenza del giudizio di opposizione all'esecuzione o agli atti esecutivi) o ogni altro provvedimento avente natura sostanziale di sentenza, anche se pronunciato nelle forme dell'ordinanza e del decreto (es: ordinanze di liquidazione dei compensi a favore di periti e consulenti tecnici).

Inoltre, condizioni necessarie e concorrenti ai fini dell'esperibilità del mezzo, sono:
  • il carattere decisorio del provvedimento, vale a dire l'idoneità a produrre, con efficacia del giudicato, effetti di diritto sostanziale (estinzione – modifica- costituzione di situazione giuridiche) attraverso la verifica del contenuto della sentenza;
  • il carattere definitivo del provvedimento, cioè l'idoneità ad incidere stabilmente sui diritti soggettivi delle parti senza che ne sia possibile la revoca o la modifica ovvero l'esperimento degli altri rimedi giurisdizionali).

In ossequio ai principi suindicati, l'ordinanza emessa dalla Corte dì appello, non esistendo altri mezzi di impugnazione, è ricorribile in Cassazione, entro i termini di cui agli articoli 325 e 326 c.p.c., ovvero entro sessanta giorni dalla notifica dell'ordinanza.

ALFREDO C. chiede
martedì 22/05/2018 - Lazio
“Una società nel luglio 2008 ha acquistato all'asta, tramite il tribunale civile, un appezzamento di terreno di circa 10 Ettari. Su tale terreno esisteva un esproprio da parte del Comune per la realizzazione di un campo sportivo. Esproprio mai definito ed effettuato in data febbraio 1989. La domanda: l'acquisto del terreno, notificato al Comune, ed effettuato tramite il Tribunale, interrompe l'azione di usucapione?
Grazie

Consulenza legale i 28/05/2018
Il problema che questo caso richiede di affrontare non è tanto quello dell’usucapione, quanto piuttosto quello della c.d. occupazione appropriativa o accessione invertita.
Da quanto viene detto nel quesito e nella successiva precisazione che è stata fatta pervenire a questa redazione, risulta che è stata iniziata (nell’anno 1989) una procedura espropriativa mai portata a compimento (si presume a seguito della notifica di un atto amministrativo appositivo di un vincolo preordinato all’esproprio sul bene), e che nell’arco temporale che va da quella data ad oggi, l’ente pubblico comunale, pur non avendo mai adottato un formale decreto di esproprio definitivo, abbia illegittimamente occupato il fondo, trasformandolo nell’anno 1990 in un campo sportivo, rendendone così di fatto impossibile la restituzione all’originario proprietario per irreversibile trasformazione.

Chiaramente, in Conservatoria così come al Catasto quell’appezzamento di terreno risulta ancora intestato al proprietario originario, e ciò si spiega facilmente per il fatto che, in mancanza di un formale decreto di esproprio, non si è mai potuto produrre l’effetto traslativo della proprietà.
Sarebbe superfluo ripercorrere qui le varie tappe della giurisprudenza sulla materia della c.d. occupazione appropriativa o accessione invertita, materia della quale si sono interessate sia le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (si segnalano, tra le tante, in particolare Sentenza a SS.UU. n. 12546/1992 e n. 8597/1998) che la Corte Costituzionale (sentenze nn. 188/1995 e 24/2000); si ritiene sufficiente dire che tale materia è stata oggetto di verifica da parte della Corte Europea dei diritti dell’uomo, la quale ha espresso forti dubbi circa la conformità dell’occupazione appropriativa con l’art. 1 del protocollo n. 1 della Convenzione di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, che tutela la proprietà privata.

Tale presa di posizione della Corte Europea ha comportato un radicale cambiamento nell’impostazione dei rapporti tra cittadino ed amministrazione, poi sfociato nel DPR 327/2001, contenente il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità e che, all’art. 42 bis, ha introdotto proprio la figura della c.d. acquisizione coattiva sanante.
Quest’ultima norma, infatti, disciplina gli effetti della utilizzazione da parte della pubblica amministrazione di un immobile occupato sine titulo, e precisamente modificato in assenza di valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità.
La mancanza del provvedimento di esproprio o del suo presupposto costituito dalla dichiarazione di pubblica utilità rende illegittimo il comportamento della pubblica amministrazione, con la conseguenza che il sacrificio della proprietà privata si configura quale illecito civile, facendo sorgere il diritto al risarcimento del danno.
La medesima norma, comunque, attribuisce all’amministrazione che utilizza sine titulo il bene, il potere discrezionale di porre in essere un atto di acquisizione al proprio patrimonio indisponibile da trascrivere nei registri immobiliari, fermo restando il diritto del proprietario al risarcimento del danno.

In quanto fondato su una valutazione discrezionale, l’atto di acquisizione al patrimonio indisponibile sarà sindacabile in sede giurisdizionale; trattasi di un provvedimento che deve essere emanato “valutati gli interessi in conflitto”, che può avere solo effetti ex nunc e che assorbe sia la dichiarazione di pubblica utilità che il decreto di esproprio.
Da questa disposizione, dunque, ne consegue che l’irreversibile trasformazione di fatto di un suolo privato non è più titolo di acquisto di un diritto, ma lo diventa mediante un atto, amministrativo o giurisdizionale, rompendosi così il binomio illecito-acquisto.

Diversa dall’occupazione appropriativa, di cui si è finora trattato, era invece l’altro istituto, sempre di origine pretoria, della occupazione usurpativa, la quale si configurava nel caso di apprensione di un fondo altrui in carenza di titolo, fattispecie universalmente ravvisata nell’ipotesi di assenza ab initio della dichiarazione di pubblica utilità (che nel nostro caso si presume vi sia stata) e da taluni anche nell’ipotesi di annullamento con effetti ex tunc della dichiarazione inizialmente esistente ovvero di sua inefficacia per inutile decorso dei termini previsti per l’esecuzione dell’opera pubblica (sempre nel nostro caso, invece, l’opera risulta essere stata eseguita, ossia la realizzazione del campo sportivo).
Si ammetteva che il privato proprietario, solo nel caso dell’occupazione usurpartiva, potesse scegliere tra la restituzione del bene o la tutela per equivalente, quest’ultima ovviamente nell’ipotesi in cui avesse deciso di rinunciare alla restituzione del bene.

In conclusione, dunque, non può sussistere alcun diritto della pubblica amministrazione (il Comune) all’acquisto per usucapione del bene, dovendosi far rientrare la fattispecie delineata nel quesito in quella della c.d. occupazione appropriativa, regolata dall’art. 42 bis del DPR 327/2001 (testo unico sulle espropriazione per pubblica), dalla quale ne consegue il diritto del privato proprietario a chiedere ed ottenere un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale subito, forfettariamente determinato dallo stesso legislatore nella misura del dieci per cento del valore venale del bene.
Va anche evidenziato che il comma 3 della medesima norma aggiunge che “per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l’interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma”, ossia sul valore venale del bene.