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Articolo 44 Testo unico edilizia

(D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380)

[Aggiornato al 31/03/2021]

Sanzioni penali

Dispositivo dell'art. 44 Testo unico edilizia

1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica:

  1. a) l'ammenda fino a 10329 euro per l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire;
  2. b) l'arresto fino a due anni e l'ammenda da 5164 a 51645 euro nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l'ordine di sospensione;
  3. c) l'arresto fino a due anni e l'ammenda da 15493 a 51645 euro nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, come previsto dal primo comma dell'articolo 30. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso.

2. La sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari.

2-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell'articolo 23, comma 01, eseguiti in assenza o in totale difformità dalla stessa.

Spiegazione dell'art. 44 Testo unico edilizia

La norma in commento, riprendendo il disposto dell’art. 20, L. n. 47/1985, prevede tre diverse fattispecie di reato, che presentano una gravità crescente e che sono poste a presidio del bene giuridico del corretto ed ordinato assetto del territorio in conformità alla normativa edilizia-urbanistica.

Il Legislatore ha utilizzato il modello della cosiddetta norma penale in bianco, stabilendo cioè la sanzione e rinviando per la compiuta individuazione della condotta penalmente rilevante a fonti extrapenali.

Si tratta in tutti e tre i casi disciplinati dall’art. 44 di reati contravvenzionali, per i quali è dunque esclusa la configurabilità del tentativo ex art. 56 c.p., di natura permanente.

Quanto al momento consumativo del reato rilevante ai fini del decorso del termine di prescrizione, la giurisprudenza consolidata ritiene che la permanenza del reato di edificazione abusiva termini nel momento in cui vengano cessati o sospesi i lavori di costruzione volontariamente o a seguito di provvedimento dell’autorità.
In generale, l’ultimazione dei lavori si verifica con il completamento dell’opera abusiva, comprese le finiture esterne ed interne; invece, qualora l’attività edilizia prosegua anche durante il giudizio penale, la consumazione del reato viene fatta coincidere con l’emissione della sentenza di primo grado.

L’elemento psicologico del reato, come per tutte le contravvenzioni, può consistere indifferentemente nel dolo o nella colpa, ai sensi dell’art. 42 c.p..
Sul punto, si è posto il problema della responsabilità del proprietario o comproprietario del bene che non sia anche il committente dei lavori abusivi.

L’opinione prevalente esclude la sussistenza di una responsabilità di tipo oggettivo conseguente alla mera relazione giuridica con il bene, dovendo invece ricorrere elementi ulteriori, quali il comune interesse all'edificazione, l'adozione del regime patrimoniale della comunione dei beni o l’esistenza di rapporti di parentela o affinità con l'esecutore del manufatto, l'acquiescenza prestata all'esecuzione dell'intervento edilizio, la presenza sul luogo di esecuzione dei lavori, l'espletamento di attività di controllo sull'esecuzione delle opere, la presentazione di istanze concernenti l'immobile o l'esecuzione di qualsiasi altra attività indicativa di una partecipazione alla costruzione illecita.

La fattispecie prevista dalla lettera a), pur essendo la prima presa in considerazione dalla norma in commento, ha carattere residuale e si applica agli abusi non inquadrabili nelle successive lettere b) e c).
Un’ipotesi che spesso si ritrova nella giurisprudenza concerne la mancata esposizione nel cantiere del cartello lavori indicante gli estremi del permesso di costruire previsto dagli artt. 20 e 27 del Testo Unico.
In proposito, è stato chiarito che la sanzione è applicabile anche per titoli abilitativi diversi dal permesso, qualora il regolamento edilizio disponga l’apposizione del cartello anche per la SCIA ordinaria.
Infatti, il reato di cui alla lett. a), si riferisce a qualsiasi tipo di inosservanza delle previsioni normative, di pianificazione e regolamentari, indipendentemente dal fatto che si tratti d'intervento assoggettato a permesso di costruire, a SCIA ad esso alternativa, oppure a semplice SCIA.

La lettera b), invece, punisce l’esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l'ordine di sospensione emesso dal Comune o dalla Regione nei casi previsti dagli artt. 27, 39 e 40 del Testo Unico.
All’assenza del titolo abilitativo viene equiparata la sua successiva caducazione o inefficacia, a seguito dell’annullamento in autotutela o giurisdizionale o per decorso dei termini di inizio e fine lavori ex art. 15.
Quanto alla definizione di totale difformità si rimanda all’art. 31, ricordando che tale ipotesi è parificata alla presenza di variazioni essenziali ai sensi dell’art. 32.
Per individuare la natura e la sussistenza delle difformità, comunque, non è necessario attendere il completamento dell'opera ove, da quanto già realizzato, si possa desumere che il manufatto, una volta ultimato, andrebbe ad assumere caratteristiche diverse da quelle progettate.

La lettera c), da ultimo, punisce il reato di lottizzazione abusiva, che consiste nella esecuzione di un insieme di opere che comportino una trasformazione urbanistica o edilizia del territorio, finalizzata alla creazione di un nuovo complesso edilizio in difetto di autorizzazione o in contrasto con le prescrizioni della legge o degli strumenti urbanistici (per una definizione più approfondita si rimanda al commento all’art. 30 del T.U.).
Si noti che il secondo comma dell’articolo in commento prevede, in aggiunta alle sanzioni penali di cui alla lettera c), anche la confisca dei terreni abusivamente lottizzati, che viene generalmente qualificata come una sanzione amministrativa obbligatoria di natura reale.
In proposito, la giurisprudenza penale più recente ha chiarito che la confisca non è preclusa dalla dichiarazione di prescrizione del reato, in quanto può essere comunque disposta quando la sussistenza del fatto sia stata già accertata, sotto il profilo oggettivo e soggettivo, nell'ambito di un giudizio che abbia assicurato il pieno contraddittorio e la più ampia partecipazione degli interessati, fermo restando che, una volta maturata la prescrizione il giudizio non può proseguire al solo fine di compiere il predetto accertamento ex art. 129 c.p.p..
Va ricordato, comunque, che la Corte Europea dei diritti dell’Uomo ha ritenuto la confisca degli immobili oggetto di lottizzazione abusiva come una sanzione di carattere penale, la quale –qualora disposta anche nell'ipotesi di assoluzione- lede gli artt. 7 della Convenzione e 1 del primo protocollo addizionale posti a tutela del principio di legalità in materia penale e del diritto di proprietà (CEDU, 20 gennaio 2009, Ricorso n. 75909/01 Sud Fondi srl ed altri c. Italia).

Massime relative all'art. 44 Testo unico edilizia

Cass. pen. n. 14005/2018

In tema di reati urbanistici, l'accertamento della responsabilità penale dell'indagato, in presenza del quale è consentita la confisca urbanistica per il reato di lottizzazione abusiva ex art. 44 D.P.R 6 giugno 2001, n. 380 anche nelle ipotesi di estinzione del reato per intervenuta prescrizione, deve essere fondato su elementi evincibili dagli atti attraverso un'analisi giurisdizionale idonea ad accertare l'effettiva sussistenza del reato in tutti i suoi elementi, oggettivi e soggettivi, nel rispetto delle garanzie processuali che consentono all'imputato di interloquire sul materiale di causa al fine di esercitare pienamente il proprio diritto di difesa. (In applicazione del principio, la Corte ha affermato che l'accertamento della responsabilità non può basarsi su atti irripetibili compiuti durante le indagini o sulle misure cautelari disposte nel corso del procedimento, come l'intervenuto sequestro preventivo). (Rigetta, Tribunale Sassari, 9 febbraio 2017).

Cass. pen. n. 19354/2015

Il divieto di un secondo giudizio per il reato di abuso edilizio di cui all'art. 44 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, riguarda soltanto la condotta posta in essere nel periodo indicato nell'imputazione ed accertata con la sentenza irrevocabile, ma non anche l'eventuale prosecuzione o la ripresa degli interventi edificatori in un periodo successivo, attesa la natura permanente della fattispecie e la conseguente scomponibilità giuridica dei comportamenti posti in essere dall'imputato. (Fattispecie in cui la Corte ha ritenuto legittimo il provvedimento di rigetto della istanza di revoca o sospensione dell'ordine di demolizione di un manufatto abusivo disposto con sentenza irrevocabile, nonostante per i successivi interventi edificatori il reato fosse stato dichiarato estinto per prescrizione).

Cass. pen. n. 16802/2015

L'esecutore dei lavori edilizi ha il dovere di controllare preliminarmente che siano state richieste e rilasciate le prescritte autorizzazioni, rispondendo a titolo di dolo del reato di cui all'art. 44 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, in caso di inizio delle opere nonostante l'accertamento negativo, e a titolo di colpa nell'ipotesi in cui tale accertamento venga omesso.

Corte cost. n. 49/2015

È inammissibile, per erroneità del presupposto interpretativo, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 44, comma 2, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), impugnato, in riferimento agli artt. 2, 9, 32, 41, 42 e 117, primo comma, Cost., nella parte in cui vieta di applicare la confisca urbanistica nel caso di dichiarazione di prescrizione del reato, anche qualora la responsabilità penale sia stata accertata in tutti i suoi elementi. Tale interpretazione del giudice remittente, fondata sulla sentenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo del 29 ottobre 2013, Varvara c. Italia, determinerebbe che, una volta qualificata una sanzione ai sensi dell'art. 7 della CEDU, e dunque dopo averla reputata entro questo ambito una "pena", essa non potrebbe venire inflitta che dal giudice penale, attraverso la sentenza di condanna per un reato. Si sarebbe così operata una saldatura tra il concetto di sanzione penale a livello nazionale e quello a livello europeo. Per effetto di ciò, l'area del diritto penale sarebbe destinata ad allargarsi oltre gli apprezzamenti discrezionali dei legislatori, persino a fronte di sanzioni lievi, ma per altri versi pur sempre costituenti una "pena" ai sensi dell'art. 7 CEDU. Una simile premessa interpretativa, che garantisce la massima protezione del diritto di proprietà con il sacrificio di principi costituzionali di rango superiore, si mostra erronea in quanto di dubbia compatibilità sia con la Costituzione sia con la stessa CEDU. In relazione al diritto interno, l'autonomia dell'illecito amministrativo dal diritto penale, oltre che ad impingere nel più ampio grado di discrezionalità del legislatore nel configurare gli strumenti più efficaci per perseguire la effettività dell'imposizione di obblighi o di doveri, corrisponde altresì, sul piano delle garanzie costituzionali, al principio di sussidiarietà, per il quale la criminalizzazione, costituendo l'ultima ratio, deve intervenire soltanto allorché, da parte degli altri rami dell'ordinamento, non venga offerta adeguata tutela ai beni da garantire. Per quanto concerne la giurisprudenza della Corte EDU, quest'ultima ha elaborato peculiari indici per qualificare una sanzione come "pena" ai sensi dell'art. 7 della CEDU, proprio per scongiurare che i vasti processi di decriminalizzazione possano avere l'effetto di sottrarre gli illeciti, così depenalizzati, alle garanzie sostanziali assicurate dagli artt. 6 e 7 della CEDU, senza con ciò porre in discussione la discrezionalità dei legislatori nazionali di arginare l'ipertrofia del diritto penale attraverso il ricorso a strumenti sanzionatori ritenuti più adeguati. La questione è, altresì, inammissibile per l'erroneità del presupposto interpretativo secondo cui il giudice nazionale sarebbe vincolato all'osservanza di qualsivoglia sentenza della Corte di Strasburgo e non, invece, alle sole sentenze costituenti "diritto consolidato" o delle "sentenze pilota" in senso stretto. Infatti, se è vero che alla Corte di Strasburgo spetta pronunciare la "parola ultima" in ordine a tutte le questioni concernenti l'interpretazione e l'applicazione della Convenzione e dei suoi Protocolli, resta fermo che l'applicazione e l'interpretazione del sistema generale di norme è attribuito in prima battuta ai giudici degli Stati membri. Il ruolo di ultima istanza riconosciuto alla Corte di Strasburgo, poggiando sull'art. 117, primo comma, Cost. deve quindi coordinarsi con l'art. 101, secondo comma, Cost. nel punto di sintesi tra autonomia interpretativa del giudice comune e dovere di quest'ultimo di prestare collaborazione, affinché il significato del diritto fondamentale cessi di essere controverso. Dunque, il giudice comune è tenuto ad uniformarsi alla giurisprudenza europea consolidatasi sulla norma conferente, in modo da rispettare la sostanza di quella giurisprudenza e fermo il margine di apprezzamento che compete allo Stato membro.

È inammissibile, per inconferenza della norma censurata e per difetto di motivazione sulla rilevanza, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 44, comma 2, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), impugnato, in riferimento agli artt. 2, 9, 32, 41, 42 e 117, primo comma, Cost., nella parte in cui vieta di applicare la confisca urbanistica nel caso di dichiarazione di prescrizione del reato, anche qualora la responsabilità penale sia stata accertata in tutti i suoi elementi. Tale interpretazione del giudice remittente, fondata sulla sentenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo dei 29 ottobre 2013, Varvara c. Italia, costituisce un superamento del diritto vivente in base al quale la sanzione della confisca urbanistica consegue non solo alla sentenza definitiva di condanna, ma anche alla dichiarazione di prescrizione del reato qualora la responsabilità penale sia stata accertata. Il dubbio di costituzionalità, derivato dall'interpretazione della norma impugnata alla luce della giurisprudenza della Corte di Strasburgo (Varvara c. Italia) e conseguente alla determinazione di un assetto che garantirebbe la massima protezione del diritto di proprietà a fronte del sacrificio di principi costituzionali di rango superiore, avrebbe dovuto essere prospettato con riferimento alla legge nazionale di adattamento, risultando inconferente il riferimento alla norma censurata. Il dovere del giudice comune di interpretare il diritto interno in senso conforme alla CEDU è subordinato al prioritario compito di adottare una lettura costituzionalmente conforme, poiché tale modo di procedere riflette il predominio assiologico della Costituzione sulla CEDU. Nelle ipotesi in cui non sia possibile percorrere tale via, è fuor di dubbio che il giudice debba obbedienza anzitutto alla Carta repubblicana e sia perciò tenuto a sollevare questione di legittimità costituzionale della legge di adattamento. La questione è, altresì, inammissibile per difetto di motivazione in quanto dall'ordinanza di rimessione non è possibile evincere il superamento della presunzione di innocenza che giustificherebbe l'applicazione nel giudizio a quo della normativa impugnata, secondo quanto previsto dalla sentenza della Corte di Strasburgo 20 gennaio 2009, Sud Fondi Srl.

Cons. Stato n. 2711/2014

Ai sensi dell'art. 19 L. 28 febbraio 1985 n. 47 (oggi T.U. 6 giugno 2001 n. 380) la confisca di terreni abusivamente lottizzati (e la successiva pedissequa trascrizione nei registri immobiliari) si configura quale sanzione amministrativa obbligatoria discendente in via inderogabile dalla sentenza penale irrevocabile che abbia accertato l'avvenuta lottizzazione abusiva, tenendo presente che essa identifica tale accertamento penale quale presupposto necessario e sufficiente per l'acquisizione al patrimonio immobiliare del Comune dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere su di essi realizzate, e ciò anche se, per una causa diversa, qual è ad esempio la prescrizione (e come, per l'appunto, avvenuto nel caso di specie) non si pervenga alla condanna dei suoi autori e alla conseguente irrogazione della pena, con l'avvertenza che la confisca in esame differisce sia dalla confisca facoltativa di cui all'art. 240 comma 1 Cod. pen. - la quale invece presuppone sempre la condanna e l'acquisizione al patrimonio statale dei beni confiscati - sia dall'ulteriore tipologia di confisca disciplinata dal comma 2 n. 2 dello stesso articolo del codice penale, la quale, pur essendo obbligatoria e prescindendo dalla condanna, riguarda cose intrinsecamente criminose, la cui fabbricazione, uso, porto, detenzione o alienazione costituisce reato; pertanto, ai fini della legittimità del provvedimento amministrativo adottato in esecuzione del giudicato penale, è irrilevante: a) ogni eventuale, ulteriore ed ultroneo apprezzamento svolto dall'Amministrazione comunale procedente in ordine alla residenzialità, o meno, dell'immobile confiscato; b) la circostanza che il titolo edilizio sulla cui base è stato realizzato l'edificio appreso risulti ad oggi formalmente efficace.

Cons. Stato n. 4224/2013

La confisca dei suoli interessati da interventi edilizi abusivi può essere revocata qualora sopravvenga una diversa disciplina urbanistica compatibile con detti interventi, purché ciò avvenga prima che sia passata in giudicato la sentenza che contiene l'ordine di confisca, atteso che in tale momento il suolo è acquisito dall'Ente pubblico e il privato non può più vantare su di esso alcuna pretesa.

Cass. pen. n. 37829/2010

In materia edilizia può essere attribuita al proprietario, non formalmente committente dell'opera, la responsabilità per la violazione dell'art. 44 D.P.R. n. 380/2001, sulla base di valutazioni fattuali, quali l'accertamento che questi abiti nello stesso territorio comunale ove è stata eretta la costruzione abusiva, che sia stato individuato sul luogo, che sia destinatario finale dell'opera, che abbia presentato richieste di provvedimenti abilitativi anche in sanatoria (Cass. pen. sez. III n. 9536 del 20.1.2004). L'art. 165 consente, infatti, di subordinare la sospensione della pena alla eliminazione delle conseguenze dannose del reato (tale certamente deve ritenersi per l'assetto del territorio l'opera abusivamente realizzata).

Cass. pen. n. 33910/2010

In materia di lottizzazione abusiva, la confisca prevista dall'art. 44, comma secondo, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 costituisce una sanzione amministrativa e non una misura di sicurezza di natura patrimoniale, pur permanendone il carattere sanzionatorio ai sensi dell'art. 7 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (Cass. sez. 3, n. 36844 del 09/07/2009). Inoltre, è da escludere l'applicabilità della confisca nei confronti di coloro che effettivamente risultino in buona fede in ordine alla abusività della lottizzazione, nel senso che in essi non sia stato accertato alcun profilo di colpa, anche sotto gli aspetti della imprudenza, della negligenza e del difetto di vigilanza. Il terzo acquirente di un immobile abusivamente lottizzato, pur partecipando materialmente con il proprio atto di acquisto al reato di lottizzazione abusiva, può subirne la confisca solo nel caso in cui sia ravvisabile una condotta quantomeno colposa in ordine al carattere abusivo della lottizzazione negoziale e/o materiale (Cass. sez. 3, n. 42178 del 29 settembre 2009). Nella specie, è stato ritenuto errato limitare l'accertamento della buona fede alla mera circostanza dell'acquisto degli immobili tramite rogito notarile ed al rilievo dell'idoneità di tali titoli a trasferire la proprietà.

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