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La Pubblica Amministrazione come “casa di vetro”. Il diritto di accesso agli atti amministrativi

La Pubblica Amministrazione come “casa di vetro”. Il diritto di accesso agli atti amministrativi
Qual è il giusto bilanciamento tra la tutela della privacy e il diritto del cittadino ad accedere agli atti della Pubblica Amministrazione?

La Pubblica Amministrazione, quando si parla di accesso agli atti e di trasparenza, va metaforicamente immaginata come una “casa di vetro”, attraverso cui ognuno di noi ha il diritto di conoscere il suo operato. I motivi sono molteplici: perché offre un servizio che noi paghiamo attraverso le tasse o i tributi, perché pretendiamo che questo servizio sia effettivamente erogato secondo la legge e perché, se c’è trasparenza, si possono scongiurare dei casi di corruzione.

Più precisamente il concetto di trasparenza è diventato ancora più importante dopo il recente D. Lgs. n. 33/2013 (cosiddetto “Decreto Trasparenza”), che è entrato in vigore a seguito della legge delega detta “anticorruzione” n. 190/2012, in cui ha assunto un ruolo fondamentale nella lotta alla corruzione l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC).

Ma vediamo che cosa si intende per accesso agli atti. Esso non è altro che una richiesta che un cittadino fa alla Amministrazione per conoscere il contenuto di determinati atti di si può chiedere l’esibizione e/o estrarne copia. A seconda della tipologia di accesso e delle sue finalità, poi, il cittadino può essere legittimato o meno a poter farne richiesta.

Per l’appunto, esistono tre diverse tipologie di accesso agli atti della P.A.:
  • L’accesso procedimentale o accesso documentale;
  • L’accesso civico (detto anche semplice);
  • L’accesso civico generalizzato


L’accesso procedimentale
La prima tipologia riguarda i documenti amministrativi. Esso è rivolto a tutelare i diritti dei cittadini, purché ne siano legittimati. Ciò significa che il cittadino deve essere portatore di un interesse diretto, concreto e attuale, vale a dire la sua situazione giuridica soggettiva è interessata direttamente dal contenuto del documento. Egli ha quindi una posizione differenziata rispetto agli altri cittadini, il che giustifica il suo diritto di conoscere l’atto.
In questo caso, il cittadino che ne fa richiesta deve adeguatamente motivare il perché dell’accesso nell’istanza.

L’accesso civico "semplice"
Tale accesso ha una portata maggiore rispetto al precedente per diversi motivi. La finalità di questo istituto è consentire una maggiore partecipazione dei cittadini all’attività amministrativa nel nome della trasparenza e, pertanto, tale accesso non incide sui documenti amministrativi che riguardino esclusivamente l’interesse diretto di un determinato cittadino, ma può avere ad oggetto qualsiasi documento, informazione o dato per i quali vi è l’obbligo imposto dalla legge di pubblicazione a carico della P.A. Se l’amministrazione non adempie l’obbligo di pubblicazione, chiunque può chiederne l’esibizione e l'estrazione.

Quindi, è un accesso che fa leva sugli obblighi di pubblicazione a carico della Pubblica Amministrazione.
Tali atti sottoposti a pubblicazione obbligatoria sono tutti quelli che sintetizzano l’organizzazione e l’attività delle Pubbliche Amministrazioni e le modalità per la loro realizzazione.
Essi li troviamo descritti nell’Allegato A del "Decreto Trasparenza" più sopra citato. Essi sono i dati relativi al personale dell’Amministrazione, ai profili contabili, agli appalti ecc.
Tali pubblicazioni vanno effettuate sui propri siti istituzionali, nella sezione denominata “Amministrazione Trasparente” in conformità a quanto previsto dall’Allegato citato.

L’accesso civico "generalizzato"
Questa forma di accesso riconosce a chiunque il diritto di accedere ai dati e ai documenti delle Pubbliche Amministrazioni, ben oltre quelle soggette all’obbligo di pubblicazione e, dunque, anche a prescindere dalla presenza di un interesse diretto che giustifichi l’accesso. Pertanto non è neppure necessaria una motivazione da presentare all’amministrazione per avere conoscenza dei documenti.
Gli atti oggetto di accesso possono anche essere quelli ad esclusiva rilevanza interna dell'ente, come quelli che verbalizzano la valutazione delle performance dei dipendenti.


Delle suddette tre tipologie di accesso, solo l’accesso civico semplice e l’accesso civico generalizzato sono esempi di trasparenza a 360 gradi in quanto, a differenza dell’accesso documentale, non è necessaria la presenza di una richiesta di un soggetto direttamente legittimato, ma hanno come obiettivo una effettiva partecipazione pubblica all’azione amministrativa.

Le Pubbliche Amministrazioni che devono consentire l’accesso civico
Il campo di applicazione sia dell’accesso civico semplice sia dell’accesso civico generalizzato è ampio, comprendendo non solo le Pubbliche Amministrazioni propriamente dette ma anche soggetti privati che dalla legge sono equiparati a soggetti pubblici poiché svolgono attività di interesse pubblico a prescindere dalla forma (per esempio anche una società per azioni).
Più precisamente, l’accesso civico comporta l'obbligo di esibizione dei documenti ai soggetti previsti dall'art. 2-bi, D.lgs. n. 33/2013, come sostituito dal D.lgs. n. 97/2016:

Ai fini del presente decreto, per "pubbliche amministrazioni" si intendono tutte le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi comprese le autorità portuali, nonché le autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione.
La medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica anche, in quanto compatibile:
  1. agli enti pubblici economici e agli ordini professionali;
  2. alle società in controllo pubblico come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera m), del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175. Sono escluse le società quotate come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p), dello stesso decreto legislativo, nonché le società da esse partecipate, salvo che queste ultime siano, non per il tramite di società quotate, controllate o partecipate da amministrazioni pubbliche;
  3. alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato comunque denominati, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, la cui attività sia finanziata in modo maggioritario per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell'ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e in cui la totalità dei titolari o dei componenti dell'organo d'amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche amministrazioni.

La privacy
E' importante capire fino a che punto è consentito il libero accesso agli atti dell’amministrazione quando essi contengono dei dati protetti da privacy che non possono essere divulgati. Infatti, la protezione dei dati personali rappresenta quell’interesse privato espressamente previsto dalla legge come limite all’accesso civico, che permette all’amministrazione di rifiutare la richiesta di accesso (tecnicamente detto diniego dell’amministrazione) quando l’eventuale divulgazione di dati personali può arrecare un danno all’interesse privato stesso.

In caso di diniego chi ha fatto richiesta di accesso può presentare istanza di riesame (cioè l’amministrazione deve rivalutare la richiesta) al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza. Questi ha l’obbligo di coinvolgere i controinteressati, per permettere loro di presentare un’eventuale opposizione (i controinteressati sono coloro i quali fanno valere un interesse diretto e contrario a chi ha fatto richiesta di accesso).

Se l’accesso è stato negato per tutelare e rendere effettiva la protezione dei dati personali il Responsabile della prevenzione e corruzione e trasparenza deve previamente sentire il Garante per la protezione dei dati personali.
Quest’ultimo si dovrà pronunciare entro il termine di dieci giorni dalla richiesta, valutando caso per caso se c’è stata lesione o meno dei dati personali [1] interessati dalla richiesta di accesso.





[1] Ai sensi della vigente normativa sulla privacy, contenuta nel D. lgs. n. 196/2003 completato dal correttivo del D.lgs. n. 101/2018 oltre che nel cosiddetto GDPR, Reg. UE n. 679/2016, per dato personale si deve intendere qualsiasi informazione che riguarda una persona fisica identificata o identificabile (cosiddetto interessato) attraverso l’attribuzione del nome o di un numero di identificazione oppure ad uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica. Sono sottratte dall’ambito di applicazione da detta disciplina le persone giuridiche, gli enti e le associazioni.

Redazione Giuridica

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