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Articolo 22 Legge sul procedimento amministrativo

(L. 7 agosto 1990, n. 241)

[Aggiornato al 06/07/2017]

Definizioni e principi in materia di accesso

Dispositivo dell'art. 22 Legge sul procedimento amministrativo

1. Ai fini del presente capo si intende:

  1. a) per "diritto di accesso", il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi;
  2. b) per "interessati", tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso;
  3. c) per "controinteressati", tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza;
  4. d) per "documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale;
  5. e) per "pubblica amministrazione", tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.

2. L'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza.

3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all'articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6.

4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono.

5. L'acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non rientrante nella previsione dell'articolo 43, comma 2, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale cooperazione istituzionale.

6. Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l'obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere.

Spiegazione dell'art. 22 Legge sul procedimento amministrativo

La normativa in materia di accesso ai documenti amministrativi costituisce un corollario del principio di trasparenza e pubblicità dell'agere amministrativo, così come consacrati dall'articolo 1. L'accesso viene anche descritto come enucleazione del concetto che vede la p.a. come vera e propria “casa di vetro”, in cui, a causa dell'importanza degli interessi pubblici e privati coinvolti, deve essere data massima trasparenza all'esercizio del potere amministrativo.

L'accesso amministrativo assurge persino a principio generale dell'attività amministrativa, attenente ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117 Cost..

Per quanto riguarda la natura giuridica, il diritto di accesso consiste nel diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi. Tuttavia, tale diritto dipende dalla possibilità per il richiedente di poter vantare una posizione giuridica qualificata, determinata dalla sussistenza di un interesse concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento di cui si richiede l'ostensione.

Ciò non toglie che trattasi ad ogni modo di un vero e proprio diritto soggettivo, e questo per via del carattere vincolato della valutazione operata dall'amministrazione in sede di esame dell'istanza, l'inclusione dell'accesso tra i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, e, non da ultimo, la devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (giurisdizione che appunto concerne diritti soggettivi lesi dall'amministrazione, piuttosto che i consueti interessi legittimi).

Fondamentale è a questo punto comprendere chi siano i titolari del diritto di accesso.

Innanzitutto è necessaria una posizione giuridica differenziata rispetto al quisque de populo, tesa alla tutela di situazioni giuridiche soggettive rilevanti.

Nello specifico, l'interesse è diretto, quando è personale; è concreto, in quanto dev'essere collegato alle ragioni esposte a sostegno dell'istanza; attuale, quando il documento di cui si chiede l'ostensione sia idoneo a spiegare effetti diretti o indiretti nei confronti del richiedente.

Per contro, come chiarito dall'art. 24 non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato della p.a..

Oggetto dell'accesso sono i documenti amministrativi in possesso dell'amministrazione (fino a che la p.a. ha l'obbligo di detenerli), tra cui rientrano anche gli atti di diritto privato e quelli redatti dai privati, qualora utilizzati nei processi decisionali pubblici.

Tutti i documenti sono di regola accessibili, ad eccezione di quelli elencati nell'art. 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6.

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Consulenze legali
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Antonio D. B. chiede
sabato 01/02/2020 - Trentino-Alto Adige
“Buongiorno,
necessito di un Vostro autorevole parere circa un problema piuttosto delicato.
Caso pratico : un soggetto rimane coinvolto in un grave sinistro stradale, a seguito del quale viene trasportato al Pronto Soccorso, e ricoverato presso il Reparto Rianimazione in prognosi riservata, in coma privo di conoscenza. La situazione si protrae per alcuni giorni, e sembra non tendere a cambiare per il futuro, almeno prossimo.
Un parente in linea retta (il figlio) si rivolge ad uno Studio Legale, il cui Avvocato titolare formula richiesta di accesso atti alla Forza di Polizia che ha rilevato l’incidente, per procedere con le pratiche necessarie, avvalendosi di un mandato d’incarico firmato dal figlio, e richiamando l’articolo 2028 del codice civile relativamente alla gestione d’affari altrui, insistendo sulla regolarità della propria richiesta.
La Forza di Polizia che ha rilevato il sinistro nega l’accesso atti, motivando la non titolarità né del figlio né del legale, replicando che vi sia, in casi di questo tipo, la necessità di nominare un Amministratore di Sostegno alla persona in stato di coma, con un regolare decreto di nomina di un Giudice Tutelare.
Al nominato amministratore, avente titolo a tutti gli effetti, verrà poi dato ogni diritto di accesso.
E’ regolare la risposta della Forza di Polizia, o l’ Avvocato ha diritto di avere accesso agli atti menzionando la gestione d’affari altrui, senza altre incombenze ?
Ringrazio, i più cordiali saluti.

Consulenza legale i 07/02/2020
L’art. 2028 c.c. disciplina la cosiddetta negotiorum gestio, cioè l’attività negoziale svolta da un soggetto non dotato di un mandato espresso che spontaneamente si sostituisca all’interessato che sia impossibilitato in via temporanea o permanente a curare i propri interessi (Cassazione civile sez. II, 03 novembre 2016, n.22302).
Come si vede, si tratta di un istituto tipico del diritto privato, che ha la funzione di regolare i rapporti dei vari soggetti coinvolti, nonché il regime e la sorte delle obbligazioni assunte dal gestore.
Esso, quindi, non può essere traslato tal quale in materia di accesso, in quanto quest’ultima è un’attività interamente regolata da norme di diritto pubblico ed è, dunque, a queste che è necessario fare riferimento.

I principi generali in tema di accesso sono stabiliti dagli artt. 22 e ss., L. n. 241/1990, ai sensi dei quali è attribuito ai soggetti interessati il diritto di prendere visione dei documenti amministrativi che li riguardino, a meno che si ricada in in una delle ipotesi tassative previste dall’art. 24 della stessa legge (atti soggetti a segreto).
Considerato che gli atti oggetto dell’istanza di accesso sono stati poi rilasciati all’Amministratore di sostegno, si deve concludere che i motivi del primo diniego risiedano non nel tipo di atto richiesto, bensì nella carenza di un qualche requisito soggettivo.

Nella nozione di “interessato” legittimato ad esercitare il diritto di accesso rientrano tutti i soggetti che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso (art. 22, L. n. 241/1990).
Infatti, il diritto di accesso agli atti non può sfuggire all'ineliminabile correlazione con un interesse attuale, concreto e diretto, ossia immediatamente riferibile alla sfera giuridica dell'istante in termini di sua pertinenza ad essa e quindi, come tale, personale (Consiglio di Stato, sez. IV, 04 settembre 2012, n.4671).

Ne consegue la legittimità del diniego dell’accesso nell’ipotesi in cui la domanda non venga presentata direttamente dall’interessato, ma da altri soggetti sprovvisti di apposita delega (anche in caso si tratti di familiari) (Consiglio di Stato sez. V, 06 aprile 1998, n.437).
Qualora la richiesta venga formulata da un legale in nome e per conto di altro soggetto, inoltre, una consolidata giurisprudenza ritiene necessario che essa sia accompagnata, per asseverarne l'effettiva provenienza, da copia di apposito mandato o incarico professionale, ovvero dalla sottoscrizione congiunta dell'interessato stesso (Consiglio di Stato sez. IV, 28 gennaio 2016, n.317; Consiglio di Stato, sez. IV, 14 maggio 2015, n.2439; Consiglio di Stato, sez. V, 05 settembre 2006, n. 5116; T.A.R. Catania, sez. II, 28 novembre 2017, n.2765).
Tali requisiti formali costituiscono elementi di certezza essenziali ai fini dell'imputabilità della richiesta di accesso ed assunzione delle eventuali relative responsabilità sia da parte del richiedente, sia del funzionario chiamato all'ostensione di quanto richiesto, nonché ai fini della verifica della sussistenza di un concreto interesse alla richiesta medesima (T.A.R. Napoli, sez. V, 09 marzo 2009, n.1331).

In conclusione, l’agire dell’Amministrazione appare legittimo, posto che la prima di domanda di accesso è stata sottoscritta soltanto dal legale senza allegare alcun atto attestante il conferimento del mandato, per di più per conto di un soggetto diverso da quello direttamente interessato.