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Articolo 3 Testo unico edilizia

(D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380)

[Aggiornato al 30/06/2020]

Definizioni degli interventi edilizi

Dispositivo dell'art. 3 Testo unico edilizia

1. Ai fini del presente testo unico si intendono per:

  1. a) "interventi di manutenzione ordinaria", gli interventi edilizi che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti;
  2. b) "interventi di manutenzione straordinaria", le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino modifiche delle destinazioni di uso. Nell'ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione d' uso;
  3. c) "interventi di restauro e di risanamento conservativo", gli interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d'uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio;
  4. d) "interventi di ristrutturazione edilizia", gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica nonché quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell'edificio preesistente:
  5. e) "interventi di nuova costruzione", quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti. Sono comunque da considerarsi tali:
  6. e.1) la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente, fermo restando, per gli interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e.6);
  7. e.2) gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal comune;
  8. e.3) la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato;
  9. e.4) l'installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione;
  10. e.5) l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o siano ricompresi in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore;
  11. e.6) gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale;
  12. e.7) la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto ove comportino l'esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato;
  13. f) gli "interventi di ristrutturazione urbanistica", quelli rivolti a sostituire l'esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale.

2. Le definizioni di cui al comma 1 prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi. Resta ferma la definizione di restauro prevista dall'articolo 34 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490.

Note

(1) Il D. L. 24 aprile 2017, n. 50 , convertito con modificazioni dalla L. 21 giugno 2017, n. 96, ha sostituito le parole "ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili" con le seguenti: "ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d'uso purche' con tali elementi compatibili, nonche' conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi".
(2) La Corte Costituzionale, con sentenza 9 giugno - 24 luglio 2015, n. 189, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 41, comma 4, del D. L. 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 98 che ha modificato la lettera e.5), comma 1, del presente articolo, relativamente alle parole "ancorché siano installati, con temporaneo ancoraggio al suolo, all'interno di strutture ricettive all'aperto, in conformità alla normativa regionale di settore, per la sosta ed il soggiorno di turisti".

Spiegazione dell'art. 3 Testo unico edilizia

La norma in esame definisce e classifica i vari tipi di interventi edilizi e, quindi, costituisce uno dei punti cardine del Testo Unico, poiché solo la corretta qualificazione dell’intervento consente di individuare il titolo abilitativo eventualmente richiesto (permesso di costruire, SCIA ecc.), nonché soprattutto le sanzioni applicabili.
Infatti, il Testo Unico prevede diverse misure sanzionatorie, che spaziano dalle sanzioni pecuniarie a quelle demolitorie, fino ad arrivare alle sanzioni penali (disciplinate dal Titolo IV del Testo Unico), graduate a seconda della gravità dell’abuso.

L’elenco delle tipologie di intervento è strutturato in ordine crescente, a partire da quelli meno invasivi e volti a conservare l’esistente (lettere a, b, c e d), fino ad arrivare ai più innovativi e più incisivi sul territorio, ossia la nuova costruzione e la ristrutturazione urbanistica (lettere e, con le relative esemplificazioni, ed f).

Si tratta di definizioni che sono immediatamente prevalenti sugli strumenti urbanistici generali e sui regolamenti edilizi e che riguardano non solo gli edifici residenziali, ma qualsiasi manufatto edilizio, come si deduce dai riferimenti ad attività produttive di cui alla lettera e).

Tanto chiarito in via generale, si può passare alla sintetica illustrazione delle singole categorie:

a) manutenzione ordinaria: sono opere edilizie incidenti solo sulle finiture degli edifici e sugli impianti tecnologici esistenti, al fine di rinnovarli o sostituirli, senza realizzare nuovi manufatti.
La manutenzione ordinaria, visto lo scarso impatto urbanistico, è libera, cioè non richiede il previo rilascio di titolo abilitativo, ed è gratuita, ossia non comporta il pagamento di contributi o oneri.
Un decisivo contributo chiarificatore sulle opere comprese nella definizione in discorso è stato dato dal D.M. 02 marzo 2018 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, recante “Approvazione del glossario contenente l’elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera, ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222”.
La manutenzione ordinaria compare al primo punto del glossario, includendo ad esempio la riparazione, sostituzione, rinnovamento di pavimentazione, intonaci, serramenti, impianti elettrici (nn. 1- 25, allegato 1 al D.M. 02 marzo 2018).

b) manutenzione straordinaria: la definizione tradizionale di tale intervento comprende le opere che interessino anche parti strutturali degli edifici, purché attuate nel rispetto degli elementi tipologici strutturali e formali della loro originaria edificazione.
Negli anni, però, la nozione si è progressivamente ampliata, fino ad abbracciare il frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari, purché venga mantenuta la volumetria complessiva e la destinazione d’uso.
Con il decreto semplificazioni del 2020 (D.L. n. 76/2020, convertito in L. n. 120/2020) sono state incluse anche le modifiche ai prospetti degli edifici, ma solo quelle necessarie ai fini dell’agibilità dell’edificio e per l’accesso allo stesso ed a condizione di non pregiudicarne il decoro architettonico.
Tale novità, tuttavia, riguarda solo gli immobili non vincolati ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Il riferimento contenuto nell’ultimo periodo della lettera b) agli “edifici legittimamente realizzati” costituisce un’esplicitazione del consolidato principio secondo cui le opere riconducibili alla categoria della manutenzione straordinaria (o, comunque, tutte le opere di tipo conservativo) effettuate su manufatti abusivi non sanati né condonati ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente, non potendo dunque essere oggetto di sanatoria.

c) restauro e risanamento conservativo: si tratta dell’insieme di opere edilizie rivolte a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità, sia mediante il ripristino degli elementi costitutivi del fabbricato, sia mediante l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio.
La difficoltà più rilevante, soprattutto per i risvolti sul piano sanzionatorio, è operare una distinzione rispetto alla ristrutturazione edilizia, posto che le opere eseguibili sono in gran parte comuni.
L’elemento discriminate viene individuato, piuttosto che nella qualità, nella finalità degli interventi, essendo il risanamento indirizzato al recupero architettonico e funzionale dell'organismo edilizio preesistente, mentre la ristrutturazione alla sua trasformazione.
In sostanza, bisogna avere riguardo all'effetto prodotto dal complesso dalle opere edilizie, con particolare attenzione alla conservazione formale e funzionale del manufatto pre-esistente e alla eventuale generazione di un maggiore carico urbanistico.

d) ristrutturazione edilizia: come accennato al punto precedente, rientrano nella nozione di ristrutturazione edilizia tutte le opere volte a trasformare un organismo edilizio, sia quelle che ne conservano gli elementi costitutivi, sia quelle che intervengono in modo radicale, con la sua completa demolizione e ricostruzione.
La definizione in commento si distacca, per quanto riguarda l’ipotesi di demolizione e ricostruzione, dalla nozione tradizionale che richiedeva che la ricostruzione fosse fedele.
Infatti, viene ammesso anche che il nuovo fabbricato presenti sagoma, prospetti e sedime diversi rispetto a quello preesistente.
Il presupposto fondamentale che la distingue dalla nuova costruzione è l’esistenza di un patrimonio edilizio, sul quale l’insieme degli interventi va ad incidere, pur conservandone le caratteristiche architettoniche più rilevanti.
Il penultimo periodo della lettera d), introdotto nel 2013, ha consentito di superare l’orientamento della giurisprudenza amministrativa che riconduceva la ricostruzione di ruderi alla nuova costruzione, attesa la mancanza di un organismo edilizio dotato almeno di mura perimetrali, strutture di copertura ed orizzontali (T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 26 settembre 2017, n. 1167).
Tali opere sono state riclassificate dal Legislatore come ristrutturazioni edilizie, a patto che sia nota la consistenza dell’edificio originario.
Con le ultime modifiche adottate nel decreto “semplificazioni” del 2020 è stato precisato che, per gli immobili soggetti a vincolo storico-paesaggistico e per quelli che si trovano nelle zone A (centri storici), la ricostruzione di un edificio crollato o demolito integra una ristrutturazione soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria.

e) nuova costruzione: per questa categoria il Legislatore ha scelto di dare una definizione in negativo, disponendo che tutte le trasformazioni del territorio che non siano classificabili ai sensi delle lettere precedenti debbano essere ricomprese nella nozione di nuova costruzione.
Per ovviare alle difficoltà interpretative che tale metodo di classificazione può generare, la norma stessa fornisce alcuni esempi, non tassativi, che includono i casi più dubbi oggetto di dibattito dottrinale e giurisprudenziale nel regime precedente.
Degne di nota sono le opere di cui alla lettera e.5), ossia i manufatti leggeri, anche prefabbricati, destinati a soddisfare esigenze non meramente temporanee.
Infatti, la precarietà di un’opera a fini edilizi è data non dalla facile amovibilità della struttura, bensì dall’uso che ne viene fatto, che deve essere destinato soltanto a soddisfare una necessità contingente.
Al contrario, se le opere sono dirette al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti, deve escludersi la natura precaria dell'opera, indipendentemente dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata.
Infine, per quanto concerne la lettera e.6), si nota che la nozione di pertinenza in materia edilizia è più ristretta di quella civilistica, in quanto si riferisce non a tutte le opere poste a servizio del bene principale, bensì ai soli manufatti di dimensioni tanto modeste e ridotte rispetto alla cosa cui ineriscono da potersi considerare sostanzialmente irrilevanti sotto il profilo edilizio.

f) ristrutturazione edilizia: l’ultima tipologia disciplinata dall’art. 3 differisce dalle precedenti poiché la ristrutturazione non interessa un singolo immobile, ma consiste in una serie di interventi finalizzati a dare una nuova conformazione ad un’intera area del territorio comunale.
In breve, con la ristrutturazione urbanistica si intende sostituire, mediante un insieme sistematico di opere edilizie, l’esistente tessuto urbanistico con uno nuovo che presenta anche una diversa fisionomia.

Massime relative all'art. 3 Testo unico edilizia

Cass. civ. n. 11883/2019

In tema di appalto di ristrutturazione di edificio di proprietà del committente, la circostanza che la concessione edilizia sia rilasciata dopo la stipula del contratto e persino dopo l'inizio dei lavori, non è causa di nullità del contratto, se comunque la stessa sia stata ottenuta prima della ultimazione dei lavori medesimi e, quindi, della realizzazione dell'opera, atteso che il momento storico rilevante per la verifica della nullità del negozio per difetto di un elemento essenziale della fattispecie quale la concessione edilizia, è quello del trasferimento dei diritti reali su edifici o loro parti, effetto che nell'appalto di edificio su terreno di proprietà del committente si realizza, per l'appunto, con il completamento dell'opera in virtù di accessione, ex art. 934 c.c.. (Rigetta, Corte d'appello Perugia, 28 giugno 2016).

Cons. Stato n. 1480/2019

Il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di una tettoia è necessario solo quando, per le sue caratteristiche costruttive, essa sia idonea ad alterare la sagoma dell'edificio; l'installazione della tettoia è invece sottratta al regime del permesso di costruire ove la sua conformazione e le ridotte dimensioni ne rendano evidente e riconoscibile la finalità di mero arredo e di riparo e protezione dell'immobile cui accedono.

Cons. Stato n. 1406/2019

A differenza della nozione civilistica di pertinenza, ai fini edilizi il manufatto può essere considerato una pertinenza quando è non solo preordinato ad un'oggettiva esigenza dell'edificio principale e funzionalmente inserito al suo servizio ma anche sfornito di un autonomo valore di mercato e non incida sul "carico urbanistico"mediante la creazione di un "nuovo volume".

Cons. Stato n. 5541/2018

Un'opera può definirsi un pergolato quando si tratti di un manufatto leggero, amovibile e non infisso al pavimento, non solo privo di qualsiasi elemento in muratura da qualsiasi lato, ma caratterizzato dalla assenza di una copertura anche parziale con materiali di qualsiasi natura, e avente nella parte superiore gli elementi indispensabili per sorreggere le piante che servano per ombreggiare: in altri termini, la pergola è configurabile esclusivamente quando vi sia una impalcatura di sostegno per piante rampicanti e viti. (Conferma Tar Lazio Roma, n. 174 del 2018)

Cons. Stato n. 4728/2017

Con riferimento alla ristrutturazione edilizia cd. ricostruttiva l'unico limite previsto è quello della identità di volumetria, rispetto al manufatto demolito, salve innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, e ad eccezione degli immobili sottoposti a vincolo ex D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali), per i quali è altresì prescritto il rispetto della medesima sagoma di quello preesistente (Riforma della sentenza del T.a.r. Piemonte, sez. II, n. 1410/2016).

Cons. Stato n. 3742/2017

In tema di lottizzazione abusiva l'interesse protetto dalla norma dell'art. 30 D.P.R. n. 380/2001 (T.U. Edilizia) è, in sintesi, quello di garantire un ordinato sviluppo urbanistico del tessuto urbano, in coerenza con le scelte pianificatorie dell'amministrazione (Riforma della sentenza dei T.a.r. Campania, Napoli, sez. Il, 2 dicembre 2015, n. 5547).

Cons. Stato n. 2348/2017

Occorre il titolo edilizio per la realizzazione di nuovi manufatti, quand'anche sotto il profilo civilistico essi si possano qualificare come pertinenze.

La qualifica di pertinenza urbanistica è applicabile soltanto ad opere di modesta entità e accessorie rispetto ad un'opera principale, quali ad esempio i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici et similia, ma non anche opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, si connotino per una propria autonomia rispetto all'opera cosiddetta principale e non siano coessenziali alla stessa, tale, cioè, che non ne risulti possibile alcuna diversa utilizzazione economica.

Cons. Stato n. 1619/2016

La natura di opera "precaria"(non soggetta al titolo abilitativo) riposa non nelle caratteristiche costruttive ma piuttosto in un elemento di tipo funzionale, connesso al carattere dell'utilizzo della stessa.

La struttura in alluminio anodizzato destinata ad ospitare tende retrattili in materiale plastico (quale mero elemento di arredo del terrazzo su cui insiste) non integra un intervento di nuova costruzione soggetto al rilascio del permesso di costruire, categoria nella quale rientrano quelli che realizzano una "trasformazione edilizia e urbanistica del territorio" ai sensi del combinato disposto degli artt. 3 e 10 T.U. 6 giugno 2001 n. 380, tenendo presente che l'opera principale non è la struttura in sé, ma la tenda, quale elemento di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici, finalizzata ad una migliore fruizione dello spazio esterno dell'unità abitativa, e che, considerata in tale contesto, la struttura in alluminio anodizzato si qualifica in termini di mero elemento accessorio, necessario al sostegno e all'estensione della tenda la quale, poi, integrata alla struttura portante, non vale a configurare una "nuova costruzione", atteso che essa è in materiale plastico e retrattile, onde non presenta caratteristiche tali da costituire un organismo edilizio rilevante, comportante trasformazione del territorio.

La struttura in alluminio anodizzato destinata ad ospitare tende retrattili in materiale plastico (quale mero elemento di arredo del terrazzo su cui insiste) non rientra nella nozione di ristrutturazione ai sensi dell'art. 3 lett d) T.U. 6 giugno 2001 n. 380.

La struttura in alluminio anodizzato destinata ad ospitare tende retrattili in materiale plastico - che si connota per il fatto di essere "tamponata sui due lati liberi da lastre di vetro mobili a "pacchetto", munite di supporti che manualmente scorrono in appositi binari e da vetro fisso (timpano) inseriti nelle strutture di alluminio anodizzato" - costituisce "nuova costruzione", risultando idoneo a determinare una trasformazione urbanistico ed edilizia del territorio, soggetta al permesso di costruire.

Cons. Stato n. 1763/2015

Ai sensi dell'art. 3 comma 1 lett. d), T.U. dell'edilizia, approvato con D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, l'elemento che, in materia edilizia, contraddistingue in linea generale la ristrutturazione dalla nuova edificazione deve rinvenirsi nella già avvenuta trasformazione del territorio, mediante una edificazione di cui si conservi la struttura fisica, sia pure con la sovrapposizione di un insieme sistematico di opere, che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, ovvero la cui stessa struttura fisica venga del tutto sostituita, ma in quest'ultimo caso con ricostruzione, se non fedele (per effetto della modifica apportata al cit. t.u. dal D.L. 27 dicembre 2002, n. 301), comunque rispettosa della volumetria e della sagoma della costruzione preesistente.

Corte cost. n. 35/2015

Devono essere restituiti al rimettente gli atti relativi alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1, della legge della Regione Lombardia 18 aprile 2012, n. 7, impugnato, in riferimento all'art. 136, comma primo, Cost. e all'art. 1 della Legge Costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, in relazione al giudicato formatosi con la sentenza n. 309 del 2011 ; nonché all'art. 117, comma terzo, Cost., in relazione all'art. 3, comma 1, lett. d ), del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e all'art. 97 Cost., nella parte in cui prevede che, "al fine di tutelare il legittimo affidamento dei soggetti interessati, i permessi di costruire rilasciati alla data del 30 novembre 2011", data di pubblicazione della sentenza citata, "nonché le denunce di inizio attività esecutive alla medesima data devono considerarsi titoli validi ed efficaci fino al momento della dichiarazione di fine lavori, a condizione che la comunicazione di inizio lavori risulti protocollata entro il 30 aprile 2012". Infatti, successivamente all'ordinanza di rimessione è stato pubblicato il D.L. n. 69 del 2013, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della L. n. 98 del 2013, il cui art. 30 ha modificato, tra l'altro, l'art. 3, comma 1, lett. d ), del D.P.R. n. 380 del 2001, espungendo dalla definizione della ristrutturazione edilizia l'obbligo di rispetto della sagoma precedente. Pertanto, alla luce del sopravvenuto mutamento del quadro normativo sopra descritto, che ha investito specificamente il parametro interposto, gli atti devono essere rimessi al giudice a quo affinché proceda ad una nuova valutazione della rilevanza e dei termini della questione. - Sull'art. 30 del D.L. n. 69 dei 2013 - convertito, con modifiche, dalla legge n. 98 del 2013.

Corte cost. n. 259/2014

Non è fondata, nei sensi di cui in motivazione, la q.l.c. dell'art. 11, commi 1 e 2, L. Reg. Veneto 29 novembre 2013 n. 32, censurato, in riferimento all'art. 117, comma 2, lett. s), Cost., nella parte in cui consentirebbe, in relazione alle modifiche aventi ad oggetto beni immobili sottoposti a vincoli ai sensi D.L. 22 gennaio 2004 n. 42, interventi di ristrutturazione edilizia che non rispettino il limite della sagoma dell'edificio preesistente, in violazione della potestà esclusiva dello Stato in materia di tutela dei beni culturali e del principio fondamentale di governo del territorio contenuto nell'art. 3, comma 1, lett. d), D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380. Il testo attuale dell'art. 3, comma 1, lett. d), D.P.R. n. 380 del 2001, come risultante dalle modifiche apportate dall'art. 30 D.L. n. 69 del 2013, oltre ad aver eliminato il riferimento all'obbligo di rispetto della sagoma nella definizione degli interventi di ristrutturazione edilizia, ha mantenuto fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi D.L. 22 gennaio 2004 n. 42, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell'edificio preesistente. Il silenzio della L. Reg. impugnata sul punto non può che essere interpretato nel senso della vigenza della disposizione statale citata e, quindi, nei senso che la disposizione statale in materia di obbligo di rispetto della sagoma preesistente nelle ristrutturazioni aventi ad oggetto beni culturali vincolati è necessariamente operativa anche nell'ambito regionale (sent. n. 29, 153 del 2006, 271 del 2009, 18 del 2013).

Non è fondata la q.l.c. dell'art. 11, commi 1 e 2, L. Reg. Veneto 29 novembre 2013 n. 32, censurato, in riferimento all'art. 117, comma 3, Cost., nella parte in cui consente, in relazione alle modifiche aventi ad oggetto beni immobili sottoposti a vincoli ai sensi D.L. 22 gennaio 2004 n. 42, interventi di ristrutturazione edilizia che non rispettino il limite della sagoma dell'edificio preesistente, con conseguente asserita violazione della potestà esclusiva dello Stato in materia di tutela dei beni culturali e del principio fondamentale di governo del territorio contenuto nell'art. 3, comma 1, lett. d), D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380. A seguito del recente intervento legislativo di cui all'art. 30 D.L. 21 giugno 2013 n. 69, conv., con modificazioni, in L. 9 agosto 2013 n. 98, che ha apportato una serie di modifiche al D.P.R. n. 380 del 2001, la normativa statale non contiene più, in relazione alla definizione della ristrutturazione edilizia, l'obbligo di rispetto della sagoma precedente, ma solo quello di rispetto del volume. In considerazione del riparto di competenze in materia di governo del territorio, la modifica della norma statale contenente il principio fondamentale, fa sì che le disposizioni della L. Reg. censurata si presentino piuttosto come l'attuazione, anziché la violazione, della normativa statale di riferimento (sent. n. 303 del 2003, 309 del 2011, 102, 139 del 2013).

Cons. Stato n. 5662/2014

L'art. 3, comma 1, lett. d) D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 riconduce la nozione di ristrutturazione edilizia alla finalità di recupero del patrimonio esistente: per cui, nei casi in cui ricorra la demolizione parziale o totale dell'edificio, la ricostruzione che voglia ascriversi nelle ipotesi di ristrutturazione edilizia deve rispettare le linee essenziali della sagoma; l'identità della complessiva volumetria del fabbricato, e la copertura dell'area di sedime, senza alcuna variazione rispetto all'originario edificio. Qualora tali parametri non risultino rispettati, l'intervento deve essere qualificato come "nuova costruzione" e sottoposto alla disciplina prevista in materia di nuove edificazioni.

Cons. Stato n. 5187/2014

L'art. 3 ultimo comma, D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, nella parte in cui afferma che le definizioni di cui al comma 1 prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi, va interpretato nel senso che la normativa urbanistica comunale non può dare agli interventi una classificazione diversa da quella ivi stabilita, né traslare i medesimi dall'una all'altra tipologia, e non anche che, in sede di piani esecutivi, non può definire le modalità quali-quantitative degli interventi, e quindi anche limitare, ad esempio, il numero di piani realizzabili, tanto più quando l'intervento s'inserisce in un piano inteso al risanamento di un contesto urbano secondo linee filologiche di recupero dei caratteri storico-architettonici, e quindi anche al fine di ripristinare un armonico sviluppo di una schiera edilizia.

Cons. Stato n. 4214/2012

La nuova costruzione è un intervento edilizio che implica una stabile, ancorché non irreversibile, trasformazione urbanistico edilizia del territorio preordinata a soddisfare esigenze a carattere permanente del committente sotto il profilo funzionale e della destinazione dell'immobile.

Cass. pen. n. 42190/2010

Ai sensi dell'art. 3, comma primo lett. e5), del D.P.R. n. 380/2001, sono considerati interventi di nuova costruzione, la cui realizzazione deve essere assentata mediante il permesso di costruire, la installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere utilizzate quali abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee. Fattispecie: sequestro preventivo di un gazebo con struttura portante lignea allo spirare del termine stagionale.

Cons. Stato n. 4795/2010

L'individuazione della lottizzazione abusiva presuppone l'accertamento di una serie di elementi, accertamento che implica indagini complesse che impongono la necessaria partecipazione dei soggetti interessati al relativo procedimento, per cui deve essere consentita ad essi la proposizione delle rispettive osservazioni e deduzioni: ciò anche se al provvedimento di cui all'art. 18 della L. n. 47/1985 deve comunque riconoscersi una indubbia natura vincolata, atteso che stesso deve essere preceduto dal mero accertamento della realtà materiale ed è destinato ad incidere, con funzioni di qualificazione giuridica, su di essa con provvedimenti che potranno poi comportare l'adozione di successivi provvedimenti di acquisizione delle aree lottizzate. Pertanto, il provvedimento che dispone la sospensione di opere ritenute preordinate alla lottizzazione abusiva è illegittimo se non preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento.

L'ipotesi di lottizzazione abusiva è ravvisabile solamente quando sussistono elementi precisi ed univoci da cui possa ricavarsi oggettivamente l'intento di asservire all'edificazione un'area non urbanizzata. Pertanto, è il illegittimo provvedimento che dispone la sospensione di opere preordinate alla lottizzazione abusiva qualora il Comune non abbia svolto alcuna istruttoria, e, conseguentemente, non abbia operato valutazioni autonome sull'esistenza della lottizzazione abusiva e soprattutto sulla sussistenza di quegli indizi rivelatori che costituiscono prova della cosiddetta lottizzazione negoziale, adeguandosi supinamente al provvedimento del giudice penale.

Ai fini dell'accertamento della sussistenza del presupposto di cui all'art. 18 della L. n. 47/1985 non è sufficiente il mero riscontro del frazionamento di un terreno collegato a plurime vendite, ma sussiste anche la necessità di acquisire un sufficiente quadro indiziario dal quale sia possibile desumere in maniera non equivoca la destinazione a scopo edificatorio degli atti posti in essere dalle parti, giustificandosi l'adozione del provvedimento repressivo anche a fronte della dimostrazione della sussistenza di almeno uno degli elementi precisi e univoci (quali le dimensioni e il numero dei lotti, la natura del terreno, l'eventuale revisione di opere di urbanizzazione e dalla loro destinazione a scopo edificatorio).

Cons. Stato n. 4801/2010

A norma dell'art. 3, primo comma lett. e) del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 costituiscono interventi di nuova costruzione, tra gli altri, la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente, fermo restando, per gli interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e.6), gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal comune, la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato, in combinato disposto con il successivo art. 10, il quale assoggetta a permesso di costruire tutti gli interventi di nuova costruzione.

Cass. pen. n. 22229/2010

La sostituzione del tetto può rientrare tra gli interventi di manutenzione straordinaria (art. 3, comma primo, lett. b), D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), in quanto tali non soggetti a permesso di costruire, purché non venga modificata la quota d'imposta o alterato lo stato dei luoghi né planimetricamente né quantitativamente rispetto alle superfici ed ai volumi preesistenti. (Nella specie la Corte ha escluso che l'intervento potesse rientrarvi, essendo stato accertato l'aumento dell'altezza del fabbricato e la modifica della sagoma).

Cass. pen. n. 20363/2010

Integra il reato di lottizzazione abusiva l'artificiosa suddivisione dell'attività edificatoria complessiva, attuata mediante il conseguimento di titoli abilitativi per le singole opere edilizie che concorrono a realizzarla, in quanto, ai fini dell'individuazione del titolo abilitativo necessario per la sua realizzazione, l'intervento edilizio deve essere considerato unitariamente nel suo complesso, senza possibilità di scindere e considerare separatamente le sue componenti.

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Consulenze legali
relative all'articolo 3 Testo unico edilizia

Seguono tutti i quesiti posti dagli utenti del sito che hanno ricevuto una risposta da parte della redazione giuridica di Brocardi.it usufruendo del servizio di consulenza legale. Si precisa che l'elenco non è completo, poiché non risultano pubblicati i pareri legali resi a tutti quei clienti che, per varie ragioni, hanno espressamente richiesto la riservatezza.

Gaetano S. chiede
lunedì 05/10/2020 - Lazio
“Buonasera,

Sto pensando di far installare sul mio balcone delle vetrate panoramiche, per poter fruire del balcone anche d'inverno. Il balcone è aperto (esposto all'aria) frontalmente e sul lato destro. L'intenzione è di impiegare le vetrate su parte del lato frontale ed a destra, collegando poi il lato frontale alla facciata dell'appartamento sempre con vetrate panoramiche. In questo modo una parte del balcone resterebbe sempre così com'è, non chiusa (neanche temporaneamente) da vetrate panoramiche.

Ho letto che sono completamente apribili e smontabili. L'intenzione è di utilizzarle solo nel periodo freddo, come effettiva protezione dal vento ed altri agenti atmosferici. Lo spazio chiuso che si verrebbe a creare avrebbe carattere unicamente temporaneo, per l'inverno.

Sono interessato a capire come mi devo muovere per le autorizzazioni necessarie.
Che genere di documento deve essere presentato al comune? Oppure questa casistica descritta può rientrare nella categoria di edilizia libera, magari come pergotenda?

Per ciò che riguarda il condominio, non è specificato nulla al riguardo nel regolamento condominiale.”
Consulenza legale i 09/10/2020
Il quesito non è di immediata soluzione, posto che per il tipo di opere in oggetto non è agevole individuare il limite entro il quale esse possano essere fatte rientrare nell’edilizia libera, considerato anche che non sono note allo scrivente le specifiche disposizioni del regolamento edilizio comunale.
Si cercherà, comunque, di arrivare a una risposta sulla base delle norme di riferimento applicabili e dei principi elaborati dalla giurisprudenza in casi analoghi, tenendo però conto che le sentenze –per ovvi motivi- non riescono a tenere il passo nella classificazione di tutte le nuove soluzioni costruttive disponibili sul mercato.

Nella fattispecie potrebbe astrattamente venire in rilievo la categoria di cui all’art. 3, c. 1, lettera e quinquies, T.U. Edilizia, degli “elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici”.
In particolare, secondo il glossario contenente l'elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera predisposto con D.M. 02 marzo 2018, tale tipologia di opere comprende: “tenda, tenda a pergola, pergotenda, copertura leggera di arredo” e “elemento divisorio verticale non in muratura, anche di tipo ornamentale e similare”.
Per quanto qui interessa, vengono qualificati "pergotenda" i manufatti la cui opera principale sia costituita non dalla struttura in sé, ma dalla tenda, quale elemento di protezione dal sole o dagli agenti atmosferici, con la conseguenza che la struttura deve qualificarsi in termini di mero elemento accessorio, necessario al sostegno e all'estensione della tenda; non è invece configurabile una pergotenda se la struttura principale è solida e permanente e, soprattutto, tale da determinare una evidente variazione di sagoma e prospetto dell'edificio (Consiglio di Stato , sez. IV , 01 luglio 2019 , n. 4472; Consiglio di Stato, sez. VI, 27 aprile 2016, n. 1619, che riguardava due pergotende, una in plastica e alluminio e una in vetro e alluminio, giudicate rispettivamente come non abusiva e abusiva).

Bisogna, inoltre, considerare che i pannelli in vetro avrebbero la funzione di chiudere un balcone esistente e che, in materia urbanistica, il presupposto per l'esistenza di un volume edilizio è costituito dalla costruzione di almeno un piano di base e di due superfici verticali contigue (T.A.R. Lecce, sez. I, 26 gennaio 2018, n. 107; T.A.R. Pescara, sez. I, 01 luglio 2015, n. 276).
Secondo la giurisprudenza, la chiusura totale o parziale di un elemento edilizio aperto verso l'esterno, quale un terrazzo, un balcone o un portico, dà luogo a un elemento diverso, la veranda, che comporta una trasformazione in termini di volume, superficie e sagoma dell'edificio cui appartiene, la cui realizzazione è soggetta a permesso di costruire (Consiglio di Stato, sez. II, 12 febbraio 2020, n. 1092; Consiglio di Stato sez. VI, 04 ottobre 2019, n. 6720).
Quanto sopra viene affermato indipendentemente dai materiali utilizzati e anche quando le strutture siano completamente richiudibili, come ad esempio i pannelli in vetro e alluminio richiudibili a “pacchetto” (Consiglio di Stato, sez. VI, 9 ottobre 2018, n. 5801; TAR Roma, sez. II bis, 23 gennaio 2020, n. 911; T.A.R. Firenze, sez. III, 11 gennaio 2019, n. 64; T.A.R. Napoli, sez. IV, 22 maggio 2017, n. 2714; T.A.R. Napoli, sez. IV, 15 gennaio 2015, n. 259).

Infatti, secondo il “Regolamento edilizio tipo” (recepito da parte della Regione Lazio con D.G.R. 19 maggio 2017 n. 243), la veranda è stata definita come "Locale o spazio coperto avente le caratteristiche di loggiato, balcone, terrazza o portico, chiuso sui lati da superfici vetrate o con elementi trasparenti e impermeabili, parzialmente o totalmente apribili".
Il fatto che si tratti di una struttura amovibile, quindi, non è sufficiente di per sé a classificare un opera come precaria, in quanto il carattere precario di un manufatto deve essere valutato avendo riguardo all'uso cui lo stesso è destinato, nel senso che, se le opere sono dirette al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti, deve escludersi la natura precaria dell'opera, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata (Consiglio di Stato, sez. II, 19 marzo 2020, n. 1951).

Due sentenze molto recenti sono da segnalare, in quanto si occupano di casi molto simili a quello di specie.
La prima è una sentenza del TAR Palermo, secondo cui perché la chiusura di verande o/e balconi con strutture precarie non necessiti del permesso di costruire, è indispensabile che a seguito dei lavori lo spazio che viene chiuso mantenga lo stesso tipo di utilizzo e non sia trasformato in parte aggiuntiva dell'appartamento a cui accede (T.A.R. Palermo, sez. II, 30 giugno 2020, n. 1321).
Tale decisione, però, si riferisce a disposizioni di una legge regionale di una Regione a statuto speciale e, quindi, potrebbe dare vita a un orientamento “locale” non immediatamente applicabile in via generale.
La seconda è una sentenza del TAR Torino relativa alla chiusura di due balconi con pannelli in plexiglass non accostati tra loro e scorrevoli su guide e senza montanti laterali.
Il Tribunale non ha preso posizione sull’assentibilità o meno dell’opera, ma ha annullato l’ordine di demolizione emesso dal Comune in quanto non era stata verificata la presenza di strutture portanti, ancorché leggere, inamovibili (T.A.R. Torino, sez. II, 07 gennaio 2020, n. 18).
Da tutto quanto sopra, si può concludere che, per qualificare l’opera all’interno dell’edilizia libera, non sia sufficiente constatare che si tratta di vetrate amovibili, ma è necessario che non vi siano strutture di supporto solide e permanenti, perché in tal caso si realizzerebbe una chiusura del balcone idonea a conferire a tale locale la qualità di vero e proprio “volume”.
Secondo quanto affermato nel quesito sembra che non sia prevista l’installazione di infissi e, quindi, tali vetrate parrebbero per questa ragione rientrare nell’edilizia libera.
Tuttavia, si rileva che si tratta di un materiale (vetro), che per sua natura è “solido” e che non sono previsti spazi tra l’una e l’altra vetrata e questo espone, comunque, al rischio di vedersi sollevare contestazioni da parte del Comune.
È indispensabile, quindi, verificare le specifiche previsioni del regolamento edilizio comunale, che potrebbero essere fondamentali per dare un orientamento decisivo per inquadrare la questione.


Gabriele P. chiede
giovedì 22/11/2018 - Abruzzo
“Due fabbricati, in luogo scosceso, corrispondenti ad altrettante Unità Immobiliari Urbane, sono di epoca remota, in parte adiacenti, a contatto, indipendenti, ciascuno unifamiliare, con un proprio accesso.
Le loro origini sono avvenute in tempi diversi. La loro disposizione geometricamente é ad elle maiuscola “L”. L’asse longitudinale del secondo, è perpendicolare a quello longitudinale del primo, con due pareti esterne in continuità, di entrambi, corrispondenti al segmento maggiore della “L”. Ad essi si aggiunge un manufatto, corpo annesso.
Sono stati oggetto di CONCESSIONE EDILIZIA per RISTRUTTURAZIONE – AMPLIAMENTO.
I rilevanti lavori, interventi edilizi, sono consistiti nella DEMOLIZIONE ABUSIVA, seguita dalla CONCESSIONE in SANATORIA, PALIFICAZIONE E MICROPALIFICAZIONE, IMPONENTI SCAVI di SBANCAMENTO, sino al di sotto della quota del piano stradale, VARIANTE e realizzazione di Cinque piani fuori terra, triplicando quello iniziale di entrambi, ed uno interrato.
Le 21 Unità Immobiliari Urbane formatesi, sono censite nelle Categorie, per abitazioni di tipo civile, uffici e studi privati, rimesse autorimesse, negozi e botteghe, magazzini e locali di deposito, insistenti su un nuovo fondo, lotto libero, generatosi.
Dei due corpi di fabbrica originari, remoti, sono stati lasciati, in piedi, in tutto tre pareti esterne nude, rasate, di cui due sono in continuità, ed una di queste ultime è vicina al fabbricato del sottoscritto, da cui é separata da una piccola intercapedine, quest’ultima appartenente in proporzioni diverse a ciascuno dei confinanti.
Il sottoscritto, sulla base delle argomentazioni sopra riportate e della foto allegate alla presente lettera, chiede cortesemente a Codesta Spett/le Redazione le Sue Preg.me informazioni legali, per conoscere se l’intervento edilizio effettuato, abbia determinato i suoi effetti di Conservazione (Ristrutturazione) o Trasformazione (Nuova costruzione), del territorio.
Ne resta in attesa. Ringrazia e Distintamente saluta

Consulenza legale i 05/12/2018
Il parere che si è chiamati a formulare investe l’esatta individuazione e determinazione, almeno secondo il pensiero di questa Redazione, dei concetti di ristrutturazione e nuova costruzione.
Per fare ciò occorre indubbiamente iniziare dall’esame del dato normativo, e più precisamente dall’art. 3 del DPR 380/2001 (Testo unico edilizia), come modificato nel corso del tempo, il quale ci fornisce la definizione dei diversi tipi di interventi edilizi.
A parte le lettere a), b) e c) del primo comma, quelle che qui ci interessano sono le lettere d) ed e), relative rispettivamente agli “interventi di ristrutturazione edilizia” ed agli “interventi di nuova costruzione”.

Ristrutturazione edilizia: vengono definiti tali quegli interventi consistenti in un insieme sistematico di opere che possono portare alla trasformazione di un organismo edilizio in altro organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente.
La medesima lettera d) si preoccupa anche di individuare quali tipologie di opere debbano farsi rientrare nel concetto di ristrutturazione edilizia, qualificando come tali, ma con una elencazione che sicuramente non può ritenersi tassativa, i seguenti interventi:
  1. Ripristino o sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio
  2. Eliminazione, modifica o inserimento di nuovi elementi ed impianti
  3. Demolizione dell’intero organismo edilizio e successiva ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente.

Con specifico riferimento a quest’ultimo punto, il vincolo della volumetria sembra non sussistere nei seguenti casi:
3.a: se in fase di ricostruzione diviene necessario eseguire delle opere di adeguamento alla normativa antisismica, che escono fuori dalla volumetria originaria;
3.b: se si tratta di ripristinare, mediante ricostruzione, interi edifici o parti di essi già crollati (per i quali, dunque, non si poteva più parlare di volumetria), purchè sussista la possibilità sotto un profilo prettamente tecnico di accertarne la preesistente consistenza.
L’analisi testuale di questa lettera della norma ci porta ad una prima considerazione: è possibile far rientrare nel concetto di “ristrutturazione” anche la realizzazione di un organismo edilizio in tutto diverso per sagoma, forma e struttura da quello preesistente, ma con un vincolo ben preciso, ossia che l’organismo ricostruito abbia nel suo insieme la stessa volumetria del precedente.
Prova ne è il fatto che sotto la voce “ristrutturazione” si possono far rientrare anche le ricostruzioni di fabbricati interamente demoliti o crollati (c.d. ruderi), purchè si riesca a dar prova di quale fosse la loro preesistente consistenza, indubbiamente in vista sempre del fine ultimo della norma, che è quello del rispetto della volumetria originaria.

Nuova costruzione: di questa tipologia di attività si occupa, come prima accennato, la lettera e) del comma 1 dell’art. 3 T.U., classificando come tali tutte quelle opere residuali (cioè non ricadenti nelle precedenti definizioni) che abbiano come effetto quello della trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio.
Si ritiene che sia quest’ultimo il concetto fondamentale da prendere a riferimento per poter parlare di nuova costruzione, ossia che dagli interventi posti in essere ne consegua una modificazione dell’assetto urbanistico ed edilizio della porzione di territorio interessata.
In particolare, può dirsi che si è in presenza di una trasformazione urbanistica tutte le volte in cui vengono realizzate delle opere che trasformano in modo permanente il suolo modificando le caratteristiche agronomiche del terreno, per aumentarne la portanza e lo sgrondo delle acque (massicciate, impermeabilizzazioni, ecc.), mentre si assiste a trasformazione edilizia del territorio ogni qualvolta vengono poste in essere addizioni volumetriche agli edifici esistenti, con conseguente modificazione della originaria superficie fondiaria.
Solo per inciso va precisato che altra cosa ancora sono gli interventi di ristrutturazione urbanistica, ossia tutte quelle opere con le quali si mira a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, che possono anche comportare la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale.

Alla definizione per così dire generica del concetto di “interventi di nuova costruzione”, il legislatore ha poi voluto aggiungere delle ulteriori specificazioni, precisando (almeno per quello che qui ci interessa) che in ogni caso deve qualificarsi come nuova costruzione “l’ampliamento dei manufatti edilizi esistenti all’esterno della sagoma esistente” (così si legge alla lettera e.1).

Ebbene, applicando i principi normativi sopra esposti alla fattispecie che ci riguarda, e alla luce in particolare delle rappresentazioni fotografiche fatte pervenire a questa Redazione giuridica, si ritiene che non possano sussistere dubbi sulla qualificazione di nuova costruzione del manufatto che è venuto fuori dalle opere di demolizione e ricostruzione del preesistente.
Il nuovo edificio, infatti, presenta una volumetria, tecnicamente accertabile, superiore all’edificio primitivo, ed inoltre, risultando il nuovo manufatto ampliato all’esterno della sagoma esistente e occupando così una superficie diversa da quella originaria, ha necessariamente comportato una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio interessato, almeno secondo la definizione che prima è stata data di tali concetti.

Quindi, seppure il legislatore abbia voluto eliminare il riferimento del rispetto della sagoma per gli interventi di demolizione e successiva ricostruzione, resta pur sempre quale limite indefettibile quello del rispetto della volumetria originaria.
Di ciò sembra esserne stata convinta anche la giurisprudenza meno recente, tra cui, oltre a quelle citate nel testo del quesito, si possono segnalare: Consiglio di Stato n. 4077/2015; Consiglio di Stato Sez. IV 12 maggio 2014 n. 2397; Consiglio di Stato Sez. IV 30,03,2013 n. 2972; Consiglio di Stato Sez. IV n. 5822 del 6 dicembre 2013 (scarso rilievo si ritiene che possa avere la circolare dell’Agenzia delle entrate citata, la quale può svolgere un certo peso sotto il profilo prettamente fiscale).
Dall’esame delle decisioni sopra richiamate si desume che, in linea generale, l’elemento che contraddistingue la ristrutturazione dalla nuova edificazione deve rinvenirsi nella già avvenuta trasformazione del territorio, mediante una edificazione di cui si conservi la struttura fisica ovvero la cui stessa struttura fisica venga del tutto sostituita, ma in quest’ultimo caso con ricostruzione se non fedele, comunque rispettosa della volumetria e della sagoma della costruzione preesistente (ovviamente il limite della sagoma risulta ormai anacronistico).

Diverso, invece, è l’orientamento giurisprudenziale diffusosi ancora più di recente, da ultimo proprio con la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV n. 6278 del 07.11.2018.
In particolare, oltre a tale ultima sentenza, si ritiene interessante riportare anche l’orientamento espresso dal T.A.R. Lombardia Brescia Sez. I n. 916 del 26.09.2018, la cui massima sembra deporre a favore della tesi della nuova costruzione, ma dal cui esame complessivo, invece, se ne deduce un pensiero diverso.
Si legge nella massima che, con riferimento all’ipotesi di ristrutturazione ricostruttiva, è richiesta oltre alla preesistenza certa del fabbricato identificabile nelle sue componenti strutturali, la c.d. demoricostruzione, identità di volumetria e di sagoma, in difetto di che si deve parlare di nuova costruzione, con conseguente applicabilità anche delle norme sulle distanze e la necessità della concessione edilizia.

Passando poi alla lettura integrale della sentenza, ci si accorge che il T.A.R., nel delineare le varie modifiche normative che hanno interessato nel corso del tempo il TU edilizia (ed in particolare l’art. 3), ha voluto distinguere due diversi tipi di ristrutturazione edilizia, ovvero:
  1. quella contemplata dalla prima parte dell’art. 3 comma 1 lettera d), definita intervento conservativo o risanamento conservativo o restauro conservativo, che può comportare anche l’inserimento di nuovi volumi o modifiche della sagoma
  2. quella che si definisce “intervento ricostruttivo”, attuata mediante demolizione e ricostruzione, ma che deve avvenire nel rispetto del volume e della sagoma dell’edificio preesistente.
Tale distinzione spiegherebbe la ragione per cui, nel caso di specie, sono stati mantenuti soltanto tre muri del vecchio edificio, ovvero per far sì che le opere poste in essere potessero qualificarsi come di intervento o restauro conservativo e non ricostruttivo, con possibilità di inserire “legittimamente” nuovi volumi o modifiche della sagoma.

Tutto ciò, a parere di chi scrive, si pone in contraddizione con quanto abbastanza chiaramente è stato espresso dallo stesso legislatore alla lettera e) del TU, sia laddove parla di trasformazione edilizia in generale, sia ancora più dettagliatamente alla lettera e.1), ove precisa che si ha comunque nuova costruzione in presenza dell’ampliamento di manufatti esistenti all’esterno della sagoma esistente.
Questo, tuttavia, resta un parere ed una opinione personale, che non può in alcun modo ignorare il più recente orientamento della giurisprudenza amministrativa sulla materia.

Infine, si vuole concludere citando una sentenza del TAR Lazio Roma Sez. II quater, n. 10729/2018 del 06.11.2018 (anch’essa recentissima), che sembra proprio avvalorare la tesi qui sostenuta della nuova costruzione, nella cui massima si legge:
Il criterio discretivo tra l’intervento di demolizione e ricostruzione e la nuova costruzione è costituito proprio, nel primo caso dall’assenza di variazioni del volume, dell’altezza e della sagoma dell’edificio, per cui, in assenza di tali indefettibili e precise condizioni si deve parlare di intervento equiparabile a nuova costruzione, da assoggettarsi alle regole proprie della corrispondente attività edilizia; in particolare si raccomanda di considerare con rigore i predetti criteri, specie a seguito dell’ampliamento della categoria della demolizione e ricostruzione operata dal D.lgs. n. 301 del 2002 dato che, proprio perché non vi è più il limite della fedele ricostruzione, si richiede la conservazione delle caratteristiche fondamentali dell’edificio preesistente, nel senso che debbono essere presenti gli elementi fondamentali, in particolare per i volumi, per cui la ristrutturazione edilizia, per essere tale e non finire per coincidere con la nuova costruzione, deve conservare le caratteristiche fondamentali dell’edificio preesistente e la successiva ricostruzione dell’edificio deve riprodurre le precedenti linee fondamentali quanto a sagoma, superfici e volumi” (nel caso di specie la ristrutturazione ha riguardato un palazzo sventrato di cui era rimasta in piedi solo una parete laterale, situazione per certi versi simile a quella che ci occupa).

A questo punto, si ritiene che una svolta definitiva alla questione potrebbe esser data soltanto da una interpretazione autentica della norma, nella speranza che si possa così definitivamente chiarire ciò che il legislatore ha realmente voluto esprimere con i concetti di “ristrutturazione” e “nuova costruzione”.

Luciano T. chiede
sabato 25/11/2017 - Sicilia
“Vorrei sapere se sussiste l'obbligo di destinare a parcheggio un'area del proprio fabbricato, nel caso in cui venga effettuata una demolizione e ricostruzione della stessa cubatura, mantenendo invariata la sagoma. L'edificio esistente è ubicato in zona B del P.R.G.”
Consulenza legale i 06/12/2017
Per rispondere al quesito da lei posto, occorre, innanzitutto, chiarire le nozioni di "intervento di ristrutturazione edilizia" e di "intervento di nuova costruzione", al fine di stabilire se, nel caso di specie, possa ritenersi o meno applicabile la legge n. 122 del 1989.

L'art. 3, lettera d) del D.P.R. n. 380/2001 (T.U. Edilizia), definisce "interventi di ristrutturazione edilizia" quegli interventi volti "trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente", compresi quelli "consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente" (fatte salve le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica e quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purchè sia possibile accertarne la preesistente consistenza).

Quanto, invece, alla nozione di "interventi di nuova costruzione", l'art. 3, lett. e) del D.P.R. n. 380/2001, stabilisce che essi siano rappresentati da quegli interventi di "trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti" (precisando, altresì, degli interventi che devono considerarsi, in ogni caso, di "nuova costruzione", ma che, ai fini che qui interessano, non è il caso di approfondire).

Ebbene, nel caso di specie, l'intervento da lei descritto (demolizione e costruzione della stessa cubatura, mantenendo invariata la sagoma), pare potersi pacificamente considerare "intervento di ristrutturazione edilizia" (salvo che l'intervento stesso non sia finalizzato all'adeguamento dell'edificio alla normativa antisismica etc.).

Di conseguenza, dovendosi l'intervento qualificare come "ristrutturazione edilizia", non si ritiene che trovi applicazione il vincolo di destinazione a parcheggio di cui alla legge n. 122 del 1989.

L'art. 2 di quest'ultima disposizione, infatti, stabilisce espressamente che solo nelle "nuove costruzioni" e nelle "aree di pertinenza" delle stesse, "debbono essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni dieci metri cubi di costruzione".

Alberto M. chiede
martedì 19/09/2017 - Marche
“Sto completando la ristrutturazione di un fabbricato urbano, ricavandone due unità immobiliari di cui una a destinazione abitativa e l'altra commerciale. Nelle more della ristrutturazione, ed in via informale, ho prospettato al Dirigente del servizio comunale competente il mio interesse a realizzare un terrazzo a tasca all'interno dell'unità immobiliare a destinazione abitativa, e ciò anche dopo aver preso atto che a 50 metri di distanza, nella stessa via, è stato autorizzato e realizzato pochi anni or sono un terrazzo a tasca nell'ambito di una ristrutturazione di un fabbricato a destinazione abitativa. Il Dirigente mi ha comunicato, nell'ambito dell'incontro informale di cui sopra, che qualora avessi inoltrato domanda di autorizzazione alla realizzazione del terrazzo a tasca detta domanda sarebbe stata rigettata in quanto i terrazzi a tasca non vengono più autorizzati dal Comune (e ciò indipendentemente dalle caratteristiche architettoniche e dalle misure, assolute e relative, del terrazzo). Precisato che il terrazzo a tasca autorizzato è stato realizzato in pendenza della stessa normativa urbanistica comunale ad oggi in vigore (e che quindi interessa la mia opera di ristrutturazione) e che il Piano Particolareggiato comunale non prevede divieti relativamente ai terrazzi di cui trattasi, domando se sia legittimo un eventuale rigetto tout court da parte del Comune di una mia eventuale domanda di autorizzazione alla realizzazione di un terrazzo a tasca.”
Consulenza legale i 26/09/2017
Prima di iniziare una qualsiasi attività edilizia è necessario conoscere a quale categoria appartiene il tipo di intervento che si vuole eseguire, poiché sussistono differenti regole ed obblighi a cui adempiere.
Intanto, ciò che deve essere tenuto presente è che per tutto l’iter volto all’ottenimento dei necessari titoli edilizi varranno le regole generali che riguardano il procedimento amministrativo, ossia le norme contenute nella Legge n. 241 del 1990.

Ciò posto, va a questo punto sinteticamente detto che, sotto il profilo della tipologia degli interventi, occorre distinguere tra:
  • Attività a edilizia libera, per la quale non è necessario alcun titolo abilitativo, permesso o comunicazione (salvo particolari disposizioni comunali);
  • Attività che necessita di semplice comunicazione di inizio lavori, la quale può anche essere inviata telematicamente per i Comuni che prevedono questa modalità;
  • Attività che necessita di SCIA o di permesso di costruire, nella quale vanno fatti rientrare tutti i lavori di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo relativo a parti strutturali dell’edificio, ristrutturazione, nuova costruzione.

Ovviamente, l’interrogativo che subito ci si pone è quello di come riuscire a stabilire in quale tipologia di attività possa farsi rientrare l’intervento edilizio che si intende realizzare, ed a tale interrogativo può rispondersi dicendo che il corretto riferimento normativo lo si può rinvenire nel c.d. Testo unico dell'edilizia, e più precisamente all’art. 3 del D.P.R. n. 380/01, contenente appunto la definizione degli interventi edilizi.

Ora, escludendo sin da subito che si versi nel caso di specie in ipotesi di lavori di manutenzione ordinaria (non potendo ovviamente considerarsi tale la realizzazione di una terrazza a tasca), va osservato che la norma sopra citata qualifica come lavori di manutenzione straordinaria “le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, ….. Nell'ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione d' uso”.

Da una semplice lettura di tale norma, dunque, può chiaramente dedursi che potranno qualificarsi come lavori di manutenzione straordinaria quei lavori volti a realizzare delle modifiche alla struttura originaria di un edificio (lavori dunque di una certa entità, non semplici riparazioni), quali sono sicuramente i lavori fatti per coprire una terrazza o per ricavare una terrazza a tasca demolendo una parte del tetto.

Sotto il profilo dei titoli edilizi richiesti, per tale tipologia di interventi sarà necessaria la c.d. SCIA (Segnalazione certificata di inizio attività), la quale da giugno 2017 può anche essere utilizzata per una serie di interventi per i quali prima era prevista la Dia sostitutiva del permesso di costruire.
Essa deve essere presentata presso lo sportello unico dell'edilizia del Comune ove si trova l'immobile, corredata da documenti (redatti da tecnici abilitati) che attestino la sussistenza dei requisiti e certifichino la conformità dei lavori da eseguire con le normative nazionali e locali (regolamenti edilizi, normative di sicurezza, igienico sanitarie, etc.).

Il modello per presentare la SCIA è unico in tutta Italia e dal mese di giugno di quest’anno dovrebbe perfino essere messo a disposizione sul sito istituzionale di ogni Comune per essere scaricato e presentato telematicamente, con eventuale indicazione del domicilio digitale del richiedente.
La presentazione deve essere UNICA (Scia Unica), valida anche per eventuali altre comunicazioni, attestazioni ed asseverazioni che fossero necessarie; non può essere richiesta documentazione ulteriore non prevista né tanto meno quella già in possesso degli uffici.

Inoltre, secondo le novità introdotte dal D.lgs.126/2016, alla presentazione deve seguire il rilascio di una ricevuta che vale come comunicazione di “AVVIO DEL PROCEDIMENTO” e come certificazione della data dalla quale partono i vari termini (nella fattispecie quello del silenzio-assenso).
L'attività edilizia può essere iniziata subito dopo la presentazione della Scia; nei successivi 30 giorni, ex art. 19 commi 3 e 6 bis della Legge 241/1990, lo sportello dell'edilizia esegue una serie di verifiche, a seguito delle quali, se viene riscontrata l'assenza di una o piu' delle condizioni stabilite oppure la violazione dei regolamenti edilizi locali o delle normative edilizie, l'ufficio provvede a notificare all'interessato un ordine “MOTIVATO” di rimuovere o modificare i lavori fino ad allora eventualmente eseguiti, concedendo a tal fine un termine massimo di 30 giorni per la rimozione e/o modifica.

Qualora, invece, si abbia il decorso del suddetto termine con il silenzio dell'ufficio comunale, i lavori si intendono approvati (silenzio-assenso), e l'ufficio può intervenire solo in caso di pericolo di danno per il patrimonio artistico e culturale, per l'ambiente, la salute, la sicurezza pubblica o la difesa nazionale.
L’ufficio può, inoltre, anche oltre i suddetti termini, annullare il provvedimento nei casi di accertata illegittimità previsti dalla legge (art. 21 octies e 21 nonies Legge 241/1990).

La Scia ha efficacia per tre anni dalla presentazione e se i lavori non sono ultimati deve esserne presentata una nuova.
Si tenga conto che ex art. 6 ter della Legge 241/1990, la segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili, mentre è concessa agli interessati la facoltà di sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire l'azione di cui all'art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Codice del processo amministrativo).

Pertanto, ciò che può consigliarsi è di affidarsi ad un tecnico, il quale si occuperà di presentare la SCIA, a seguito della quale si potrà dare inizio ai lavori, lavori che potranno essere sospesi solo con provvedimento motivato da parte del Comune interessato.

Contro tale provvedimento, che dovrà essere adeguatamente motivato, sarà così possibile esperire i normali rimedi giurisdizionali, e ciò qualora si ravvisi la sussistenza dei presupposti necessari per la sua impugnabilità in sede amministrativa.


Anonimo chiede
martedì 11/07/2017 - Friuli-Venezia
“Buongiorno!
Cortesemente si espone quanto segue:
Ho recentemente ereditato da mio padre un fabbricato che in origine era una stalla con annessa concimaia di 15 metri quadri ubicata fuori dal centro urbano in zona agricola,edificata nel 1964 in assenza di concessione edilizia (allora il comune non era dotato di piani regolatori).
Nel 1980 a seguito sisma, con regolare concessione edilizia il fabbricato è stato ristrutturato sempre a uso stalla con regolare emissione certificato di agibilità.
Nel 1985 mio padre smise di allevare le mucche e con regolare concessione edilizia dietro pagamento dei relativi oneri (Buccalossi ecc.) converti la stalla in civile abitazione con regolare certificato di abitabilità.
Orbene ora io vorrei ristrutturare questa concimaia costruita nel 1964,accatastata nel 2015 come deposito e adibita a legnaia ma non vorrei che presentando la relativa documentazione il comune mi avanzasse qualche pretesa urbanistica visto che non vi è traccia alcuna nei pregressi titoli,considerato la limitata area e il nesso pertinenziale e le regole di allora.
Premesso questo, visto che la allora stalla ha avuto l' agibilità questa non presuppone anche l'esistenza della pertinente concimaia ai sensi art.233-236 r.d.27/07/1934 n.1965 (altrimenti veniva negata l'agibilità) e che quindi il comune non poteva non sapere,tuttora la zona è agricola ed in linea generale sono ammessi depositi tettoie gazebi ecc..è sanabile eventualmente la cosa?”
Consulenza legale i 18/07/2017
Il punto nodale della questione posta deve intanto individuarsi nella regola, che la giurisprudenza e la pratica hanno derivato dal succedersi della disciplina urbanistica nel tempo (la legge n. 1150 del 1942 e la legge-ponte n. 765 del 1967), secondo cui soltanto a decorrere dal primo settembre 1967, in seguito alla entrata in vigore della cosiddetta legge-ponte n. 765 del 1967, sussiste l’obbligo generalizzato di preventivo titolo edilizio autorizzatorio per la realizzazione di opere in qualsiasi parte del territorio comunale; prima di quella data, ai sensi dell’art. 31 della legge n. 1150 del 17.08.1942, sussisteva l’obbligo di previa licenza solo per edificare nei centri abitati o nelle zone di espansione previste dal piano regolatore generale.

Pertanto, se sono stati realizzati senza titolo interventi edilizi in area posta al di fuori del centro abitato, in un momento storico in cui nessuna norma comunale prevedeva la necessità del titolo abilitativo fuori del centro abitato, non è configurabile alcun abuso edilizio e quindi tali opere devono ritenersi legittime e non può essere irrogata la sanzione della demolizione.

Ciò posto, costituisce anche principio consolidato nella giurisprudenza amministrativa quello secondo cui il soggetto che vuol far valere il carattere non abusivo di un’opera deducendone la realizzazione in epoca antecedente all’entrata in vigore delle disposizioni che hanno introdotto l’obbligo di munirsi di titolo abilitativo, non può limitarsi ad allegare tale circostanza ma deve fornire, perlomeno, un principio di prova in ordine al tempo di ultimazione dell’opera stessa (cfr. TAR Campania Napoli, sez. VI, 03.12.2014, n. 6321; TAR Piemonte, sez. I, 18.10.2012, n. 1112).

Quanto sopra, dunque, per dire che qualsiasi iniziativa privata, volta alla regolarizzazione urbanistica di un immobile costruito prima del 1967, presuppone che il privato riesca a dar prova della realizzazione di tale immobile prima di questa data.

Nel caso di specie si ritiene che una simile prova possa esser data oltre che dal titolo di provenienza dell’immobile stesso (ossia la denuncia di successione) e dal successivo atto di divisione (ove la concimaia viene dichiarata come costruita ante ’67), anche dal titolo abilitativo del 1980 (ovvero la concessione edilizia con la quale si è ottenuto il permesso di ristrutturare la stalla, tenuto conto che l’art. 233 RD n. 1965/1934 imponeva l’obbligo di dotare di una concimaia le stalle rurali per bovini ed equini, adibite a più di due capi adulti, obbligo peraltro punito con una sanzione amministrativa), nonché da una eventuale planimetria allegata al regolamento edilizio dell’epoca, che si potrebbe tentare di recuperare.

Una volta riusciti a dare prova della esistenza della concimaia in data antecedente al 1967, occorre valutare, questa volta con l’ausilio di un tecnico di propria fiducia, se:
  1. richiedere un permesso di costruire in sanatoria, relativo alla ristrutturazione e all’ampliamento della concimaia mediante innalzamento delle pareti laterali e realizzazione della copertura, e ciò considerato lo stato attuale della concimaia, la quale presenta già le pareti laterali alzate ed il tetto chiuso mediante struttura leggera.
Alla concessione di tale permesso potrebbe solo ostare un eventuale Regolamento edilizio Comunale dell’epoca, il quale avrebbe potuto prescrivere la preventiva autorizzazione del Sindaco per la realizzazione di qualsiasi opera edilizia nel territorio comunale (e dunque non solo all’interno del centro abitato), ma questa sembra un’ipotesi da scartare, considerato che tale problema non è stato sollevato in occasione della regolarizzazione urbanistica della stalla, realizzata in pari data.
Su tale possibilità si ritiene interessante segnalare la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 00642/2015, che si allega.
  1. chiedere un permesso a realizzare un intervento di nuova costruzione, ed in particolare si suggerisce la realizzazione di un deposito di merci o di materiale ex art. 3 lettera e.7) del DPR 380/2001.

Si tenga conto che ai sensi dell’art. 17 comma 3 del DPR 380/2001 il contributo di costruzione non è dovuto per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, e tale sembra essere la destinazione del terreno ove si trova la concimaia.

Potrebbe al più valutarsi la possibilità tecnica di avvalersi della segnalazione certificata di inizio attività in alternativa al permesso di costruire prevista dall’art. 23 DPR 380/2001, essendo questa consentita per gli interventi di ristrutturazione di cui all'articolo 10, comma 1, lettera c), ossia per gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, e tale potrebbe considerarsi la realizzazione di un deposito in luogo dell’originaria concimaia, considerato che già quest’ultima risulta denunciata al catasto come C2 dall’anno 2015.

Trattasi comunque, come accennato, di valutazioni che si ritiene opportuno rimettere alla competenza di un tecnico, anche in termini di esatta individuazione dei costi da sopportare per le diverse soluzioni proposte.

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