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Articolo 17 Testo unico edilizia

(D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380)

[Aggiornato al 30/11/2020]

Riduzione o esonero dal contributo di costruzione

Dispositivo dell'art. 17 Testo unico edilizia

1. Nei casi di edilizia abitativa convenzionata, relativa anche ad edifici esistenti, il contributo afferente al permesso di costruire è ridotto alla sola quota degli oneri di urbanizzazione qualora il titolare del permesso si impegni, a mezzo di una convenzione con il comune, ad applicare prezzi di vendita e canoni di locazione determinati ai sensi della convenzione-tipo prevista dall'articolo 18.

2. Il contributo per la realizzazione della prima abitazione è pari a quanto stabilito per la corrispondente edilizia residenziale pubblica, purché sussistano i requisiti indicati dalla normativa di settore.

3. Il contributo di costruzione non è dovuto:

  1. a) per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell'imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell'articolo 12 della legge 9 maggio 1975, n. 153;
  2. b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari;
  3. c) per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici;
  4. d) per gli interventi da realizzare in attuazione di norme o di provvedimenti emanati a seguito di pubbliche calamità;
  5. e) per i nuovi impianti, lavori, opere, modifiche, installazioni, relativi alle fonti rinnovabili di energia, alla conservazione, al risparmio e all'uso razionale dell'energia, nel rispetto delle norme urbanistiche, di tutela dell'assetto idrogeologico, artistico-storica e ambientale.

4. Per gli interventi da realizzare su immobili di proprietà dello Stato, nonché per gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all'articolo 6, comma 2, lettera a), qualora comportanti aumento del carico urbanistico, il contributo di costruzione è commisurato alla incidenza delle sole opere di urbanizzazione, purché ne derivi un aumento della superficie calpestabile.

4-bis. Al fine di agevolare gli interventi di rigenerazione urbana, di decarbonizzazione, efficientamento energetico, messa in sicurezza sismica e contenimento del consumo di suolo, di ristrutturazione, nonché di recupero e riuso degli immobili dismessi o in via di dismissione, il contributo di costruzione è ridotto in misura non inferiore del 20 per cento rispetto a quello previsto dalle tabelle parametriche regionali. I comuni hanno la facoltà di deliberare ulteriori riduzioni del contributo di costruzione, fino alla completa esenzione dallo stesso(1).

Note

(1) Il comma 4-bis è stato modificato dall'art. 10, comma 1, lettera h) del D.L. 16 luglio 2020 n. 76.

Spiegazione dell'art. 17 Testo unico edilizia

La norma in commento codifica le eccezioni, per alcune categorie di interventi, al principio di onerosità del permesso di costruire fissato dal precedente art. 16 del Testo Unico, prevedendo sia le ipotesi di riduzione del contributo, sia le ipotesi di esenzione.

L’onerosità del titolo abilitativo è considerata un principio fondamentale della materia edilizia, il che determina l’illegittimità costituzionale delle Leggi regionali che introducano deroghe diverse e/o ulteriori a quelle tassativamente previste dall’articolo in esame.

La norma ha la finalità di perseguire interessi generali, di natura solidaristica o di incentivo ad attività o interventi che abbiano un positivo impatto sull’ambiente o che consentano il recupero del patrimonio edilizio esistente.

In tal senso, le ipotesi più significative e che hanno dato adito a diverse pronunce giurisprudenziali sono l’ampliamento degli edifici unifamiliari di cui al comma 3, lettera b), nonché la realizzazione di opere pubbliche o di interesse generale di cui al comma 3, lettera c).
La ratio dell’esenzione per la prima categoria di interventi è di natura sociale e consiste nella salvaguardia della piccola proprietà immobiliare e nella tutela delle necessità abitative del nucleo familiare, attraverso la gratuità degli interventi funzionali all'adeguamento dell'immobile ove il nucleo risiede.
Ai fini dell’esenzione, quindi, la nozione di “edificio unifamiliare” viene fatta coincidere sostanzialmente con la piccola proprietà immobiliare , poiché soltanto gli immobili che presentino tali caratteristiche appaiono meritevoli di un trattamento differenziato.

Per quanto riguarda la fattispecie di cui al comma 3, lettera c, è richiesta la dimostrazione della sussistenza di due requisiti, l'uno di carattere oggettivo, rappresentato dalle opere pubbliche o di interesse pubblico dirette al soddisfacimento di esigenze della collettività, e l'altro di carattere soggettivo, costituito dalla circostanza che le opere siano realizzate da un ente istituzionalmente competente.
In merito a tale ultimo presupposto, comunque, la giurisprudenza ritiene che l’opera pubblica possa essere realizzata anche da soggetti privati che agiscano quale longa manus di un ente pubblico, come avviene ad esempio nell'ipotesi di concessione di opera pubblica.
L’esenzione è finalizzata ad agevolare l'esecuzione di opere dalle quali la collettività possa trarne utilità, evitando al contempo che il soggetto, pubblico o privato, che si spende per l'istituzionale attuazione del pubblico interesse, sia obbligato a corrispondere un contributo che verrebbe a gravare, sia pure indirettamente, sulla stessa comunità che dovrebbe avvantaggiarsi dell'opera, atteso che il beneficio dello sgravio si traduce in un abbattimento dei costi a cui corrisponde un minore aggravio di oneri per gli utenti.

Massime relative all'art. 17 Testo unico edilizia

Cons. Stato n. 2567/2017

In linea generale, il permesso di costruire è provvedimento naturalmente oneroso, di modo che le norme di esenzione devono essere interpretate come "eccezioni" ad una regola generale (e da considerarsi, quindi, di stretta interpretazione), non essendo consentito alla stessa potestà legislativa concorrente di ampliare le ipotesi al di là delle indicazioni della legislazione statale, da ritenersi quali principi fondamentali in tema di governo del territorio.

L'art. 17, co. 3, lett. d), D.P.R. n. 380/2001, nel prevedere la esenzione dal contributo di costruzione "per gli interventi da realizzare in attuazione di norme o di provvedimenti emanati a seguito di pubbliche calamità", finisce per contemplare due distinte ipotesi, ambedue sorrette dal presupposto della "pubblica calamità". Quest'ultima deve essere intesa come un evento imprevisto e dannoso che, per caratteristiche, estensione, potenzialità offensiva sia tale da colpire e/o mettere in pericolo non solo una o più persone o beni determinati, bensì una intera ed indistinta collettività di persone ed una pluralità non definibile di beni, pubblici o privati.

Perché possa ricorrere l'ipotesi di esenzione di cui all'art. 17, co. 3, lett. d), D.P.R. n. 380/2001, occorre che gli interventi da realizzare costituiscano attuazione di norme o di provvedimenti amministrativi che espressamente li prevedono (e non siano invece effetto di una scelta volontaria del soggetto, sia pure in conseguenza di provvedimenti emanati), e che siano stati adottati a seguito di eventi eccezionali, dannosi o pericolosi per la collettività, tali da richiedere l'esercizio di poteri straordinari. In particolare, non ricorre tale ipotesi nel caso di ricostruzione di un opificio industriale distrutto a seguito di un incendio che, se pur grave e tale da poter divenire fonte di pericolo per la collettività, ove non tempestivamente circoscritto, tuttavia si caratterizza quale evento che ha colpito beni specifici e che, per dimensioni, caratteristiche ed intensità, è stato tale da non richiedere particolari interventi di contrasto o esercizio di poteri straordinari.

Cons. Stato n. 2394/2016

Per gli impianti, attrezzature ed opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli Enti istituzionalmente competenti (nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici) lo sgravio dal contributo di costruzione previsto dall'art. 17 comma 3 lett. c), T.U. 6 giugno 2001 n. 380 richiede che venga dimostrato che l'opera sia, per le sue oggettive caratteristiche e peculiarità, esclusivamente finalizzata ad un utilizzo dell'intera collettività, non essendo sufficiente, quindi, che l'opera sia legata a un interesse generale da un nesso di mera strumentalità; pertanto, tale accertamento non può essere fondato sulla base della sola destinazione che il titolare dell'opera intende soggettivamente imprimere sulla stessa, se non provocando un'evidente elusione del sistema normativo che prevede come regola generale, in un'ottica di corretto governo del territorio a norma dell'art. 9 comma 2 Cost., l'imposizione contributiva per l'ottenimento dei titoli edilizi, rispetto alla quale i casi di deroga sono di stretta interpretazione.

Cons. Stato n. 4296/2008

Il requisito c.d. soggettivo necessario onde accordare l'esenzione dal contributo di cui all'art. 3 della L. 10 del 1977 sussiste non solo nel caso in cui l'opera sia realizzata direttamente da un ente pubblico nell'esercizio delle proprie competenze istituzionali, ma anche nel caso in cui l'opus venga realizzato da un soggetto privato, purché per conto di un ente pubblico (come nel caso, che qui ricorre, della concessione di opera pubblica o in altre analoghe figure organizzatone in cui l'opera sia realizzata da soggetti che non agiscano per scopo di lucro, o che accompagnino tale lucro ad un legame istituzionale con l'azione dell'Amministrazione volta alla cura di interessi pubblici).

Cons. Stato n. 2056/1999

Le controversie sulla debenza o meno del contributo per il rilascio di una concessione edilizia e sul suo ammontare, devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall'art. 16 L. 28 gennaio 1977 n. 10, riguardando diritti soggettivi, non sottostanno ai termini decadenziali propri dei giudizi impugnatori e possono essere attivate nei normali termini di prescrizione.

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Consulenze legali
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Sjoerd H. chiede
venerdì 11/10/2019 - Toscana

“Ho acquistato all'asta un complesso immobiliare nel Comune di A. composto da terreni, un fabbricato stalle di nuova costruzione (circa 2000-2003) e 3 fabbricati costruiti PRIMA del 1977 (addirittura le parti più vecchie sono classificate di Valore e risalgono anche al 1100) il principale dei quali è stato ristrutturato dai precedenti proprietari tra il 2000 e il 2003.

Il complesso immobiliare è stato oggetto di intervento edilizio con concessione edilizia rilasciata nel 2000 e riguardava la costruzione di nuova volumetria (stalla cavalli), la ristrutturazione della vecchia abitazione rurale e la trasformazione di vecchia stalla e cantine a piano terra in abitazione.

Poiché i titolari della concessione erano Coltivatori Diretti, non hanno pagato gli oneri urbanistici.
La medesima esenzione è stata applicata all'Azienda agricola che ha acquistato il complesso immobiliare alla fine del 2006, e che successivamente si è fatta pignorare tutto il complesso, da me poi acquistato all'asta.

Poiché non sono residente nell'immobile e non sono imprenditore agricolo, il Comune ha preteso che io pagassi gli oneri per il cambio di destinazione da agricola a residenziale civile di tutto il complesso.

Mi sembra di capire dal vostro articolo che la sentenza 14/06/2019 TAR Piemonte affermi che tali oneri non erano dovuti per gli edifici costruiti prima del 1977, anche se questi sono stati oggetti di ristrutturazione con concessioni rilasciate DOPO tale data. SDi tratta di capire se l’intervento, nel momento in cui ha previsto la ristrutturazione di stalle e magazzini al piano terra destinandole all’uso residenziale, sia ancora da considerare “restauro e risanamento conservativo”, oppure se tale trasformazione sia da considerare alla stregua di “nuova costruzione”

Il Tecnico del Comune sostiene che la concessione edilizia per ristrutturazione vale come "nuova" data di edificazione, e che quindi tali edifici sono da considerare come edificati DOPO il 1977, in particolare soprattutto almeno per la parte che originariamente non era residenziale, ma adibita a stalle e magazzini.

Resta il fatto che il comune ha applicato gli oneri all’intero complesso immobiliare, non solo alla parte che ha cambiato destinazione d’uso.

Qual è il vostro parere?
Vorrei inoltre sapere, nel caso in cui fosse giusta la mia interpretazione, se per far valere i miei diritti occorre fare un ricorso al TAR, oppure quale altra via legale occorre intraprendere per ottenere il rimborso di quanto non dovuto? E’ forse sufficiente una semplice domanda di rimborso inviata al Comune da parte di un legale?

Consulenza legale i 28/11/2019
Le definizioni relative agli interventi edilizi sono illustrate nell’art. 3 del T.U. edilizia, che nel testo oggi vigente così descrive, per quanto qui ci occupa, il risanamento conservativo e la ristrutturazione edilizia:
1) "interventi di restauro e di risanamento conservativo" sono gli interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d'uso purche' con tali elementi compatibili, nonche' conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio (lettera c);
2) "interventi di ristrutturazione edilizia" sono gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica nonché quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza (lettera d).
Al quadro normativo attuale va aggiunto anche il dettato della Legge regionale della Toscana sul governo del territorio (artt.134 e 135, L.R. n.65/14), che ha distinto la ristrutturazione in due sottocategorie: la ristrutturazione ricostruttiva, caratterizzata da interventi di demolizione del vecchio organismo edilizio, e la ristrutturazione conservativa, che in sostanza si sovrappone alla definizione contenuta nell’art.3, T.U. edilizia.

Anche se il susseguirsi di varie riforme e l’intervento della normativa regionale hanno progressivamente ampliato e modificato tali definizioni rispetto al passato (ad es. nel 2000, anno di realizzazione dei lavori indicati nel quesito, il risanamento conservativo non contemplava il possibile cambio di destinazione d’uso), la differenza fondamentale tra le due figure viene ancora identificata dalla giurisprudenza non nella tipologia di interventi realizzabili, in gran parte comuni, quanto piuttosto nella loro finalità.
In generale, la ristrutturazione è più “invasiva” rispetto al risanamento, in quanto è volta a trasformare anche in modo radicale gli elementi strutturali del vecchio organismo edilizio, mentre il risanamento è indirizzato alla loro conservazione.
Pertanto, per distinguere le due fattispecie si guarda all’effetto prodotto dal complesso degli interventi realizzati e, in particolare, alla conservazione formale e funzionale del manufatto e alla eventuale generazione di un maggiore carico urbanistico (TAR Firenze, sez. III, 30 aprile 2019, n.619).

Nel presente caso, la opere realizzate nel 2000 sembrano rientrare nella definizione di ristrutturazione, dato che hanno complessivamente prodotto un nuovo organismo edilizio con una destinazione d’uso che non pare compatibile con quella precedente (soprattutto per quanto riguarda la trasformazione da stalla e cantina ad abitazione), aumentando di conseguenza anche il carico urbanistico.
Trattandosi, inoltre, di un insieme organico di interventi l’uno funzionale all’altro, come dimostra anche il fatto che siano stati autorizzati mediante il rilascio di un unico permesso di costruire, non pare perciò possibile “scomporre” le varie opere realizzate al fine di applicare ad ognuna di esse regimi diversi.

Riguardo la questione degli oneri di urbanizzazione ed alla portata della sentenza del TAR Piemonte n.687/19 si precisa quanto segue.
L‘onerosità degli interventi edilizi costituisce una regola generale introdotta con la legge n.10/77, che ha imposto a tutti i soggetti realizzatori di interventi edilizi il pagamento del contributo di costruzione (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione).
Le uniche e tassative eccezioni sono oggi disciplinate dall’art.17, T.U. edilizia, che riprende il disposto dell’art.9, L. n.19/77, e che esime dal pagamento del contributo di costruzione gli interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell'imprenditore agricolo a titolo principale (TAR Parma sez. I, 30 aprile 2015, n.121).
Tale beneficio viene riconosciuto sulla base del concomitante concorso di due requisiti: sul piano soggettivo la qualità di imprenditore agricolo, sul piano oggettivo il nesso di preordinazione funzionale delle opere alla conduzione del fondo, dovendo la sussistenza di tale duplice condizione ricorrere al momento in cui l'interessato produce la relativa istanza, che deve essere corredata da una sufficiente prova documentale circa il possesso dei relativi presupposti, onde la sussistenza di una soltanto di esse non può ritenersi requisito sufficiente per la gratuità nell'intervento edilizio (TAR Bologna, sez. I, 20 aprile 2016, n.426).
Ne consegue che la perdita di anche uno solo dei detti presupposti determina la decadenza ex lege dall'esenzione di cui aveva goduto il titolo abilitativo originario.

Quanto al caso trattato nella sentenza del TAR Piemonte, che comunque non è passata in giudicato al momento della stesura del presente parere, va chiarito che si trattava di una situazione con caratteristiche abbastanza diverse da quella di specie.
Infatti, le opere edilizie che avevano per ultime interessato l’immobile risalivano al 1959, cioè ad un periodo nel quale il regime generale era quello della gratuità non solo per gli imprenditori agricoli, ma per tutti i soggetti che intendevano realizzare opere edilizie.
I lavori oggetto del ricorso al TAR Piemonte, inoltre, erano qualificati come restauro e risanamento conservativo, senza mutamento di destinazione d’uso, ed avevano la sola finalità conservativa delle parti già abitative del fabbricato, senza incremento di volumi, superfici e unità immobiliari.
Nel presente caso, invece, le opere eseguite nel 2000 non avevano finalità conservativa, bensì trasformativa, ed hanno beneficiato della speciale esenzione prevista dall’art.9. L. n.10/77, proprio in virtù del fatto che il soggetto che le ha realizzate era un imprenditore agricolo e che esse erano necessarie alla conduzione del fondo.

Tuttavia, va considerata anche una particolare circostanza illustrata nel quesito, e cioè il fatto che l’Azienda agricola precedente proprietaria ha subito la vendita forzata del complesso immobiliare, avvenimento che si può presumere abbia coinciso con la cessazione dell’attività.
Se così fosse, il soggetto che ha perso la qualità soggettiva di imprenditore agricolo e che, quindi, è decaduto  dal beneficio dell’esenzione dal contributo di costruzione, non sarebbe l’attuale proprietario, ma il precedente, ed è a lui che il Comune avrebbe dovuto chiedere il pagamento di tale costo.
Così, a carico dell’attuale proprietario rimarrebbero soltanto gli oneri di urbanizzazione collegati al mutamento di destinazione d’uso da agricola a residenziale.
Infatti, il mutamento di destinazione d'uso dell'immobile, anche se solo funzionale (cioè senza opere), comporta un aggravio di carico urbanistico quando implica un passaggio tra categorie urbanisticamente differenti, con conseguente assoggettamento agli oneri di urbanizzazione previsti per la nuova destinazione d'uso (TAR Firenze, sez. III, 08 luglio 2019, n.1043).

In tale ipotesi, sarebbe, quindi, possibile contestare il provvedimento del Comune sotto i profili predetti agendo direttamente di fronte al TAR al fine di ripetere quanto indebitamente pagato, ricordando che tale azione concerne un diritto soggettivo e non è soggetta al termine di decadenza di 60 giorni, bensì va esercitata nel termine ordinario di prescrizione decennale (Consiglio di Stato, sez. IV, 29 ottobre 2015, n.4950; TAR Milano, sez. II, 18 giugno 2018, n.1525; TAR Firenze, sez. III, 16 ottobre 2014, n.1596).
In alternativa, è possibile fare un ultimo tentativo "amichevole" di risolvere la questione, formulando una motivata istanza di rimborso per la parte del contributo non dovuto, per poi rivolgersi al Giudice in caso di eventuale diniego.