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Articolo 2 Legge sul procedimento amministrativo

(L. 7 agosto 1990, n. 241)

[Aggiornato al 30/10/2020]

Conclusione del procedimento

Dispositivo dell'art. 2 Legge sul procedimento amministrativo

1. Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso. Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo.

2. Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine di trenta giorni.

3. Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta dei Ministri competenti e di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione e l'innovazione e per la semplificazione normativa, sono individuati i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali. Gli enti pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza.

4. Nei casi in cui, tenendo conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell'organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento, sono indispensabili termini superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, i decreti di cui al comma 3 sono adottati su proposta anche dei Ministri per la pubblica amministrazione e l'innovazione e per la semplificazione normativa e previa deliberazione del Consiglio dei ministri. I termini ivi previsti non possono comunque superare i centottanta giorni, con la sola esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l'immigrazione.

4-bis. Le pubbliche amministrazioni misurano e pubblicano nel proprio sito internet istituzionale, nella sezione "Amministrazione trasparente", i tempi effettivi di conclusione dei procedimenti amministrativi di maggiore impatto per i cittadini e per le imprese, comparandoli con i termini previsti dalla normativa vigente. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione, previa intesa in Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definiti modalità e criteri di misurazione dei tempi effettivi di conclusione dei procedimenti, nonché le ulteriori modalità di pubblicazione di cui al primo periodo.

5. Fatto salvo quanto previsto da specifiche disposizioni normative, le autorità di garanzia e di vigilanza disciplinano, in conformità ai propri ordinamenti, i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza.

6. I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte.

7. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 17, i termini di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 del presente articolo possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per l'acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. Si applicano le disposizioni dell'articolo 14, comma 2.

8. La tutela in materia di silenzio dell'amministrazione è disciplinata dal codice del processo amministrativo, di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n.104. Le sentenze passate in giudicato che accolgono il ricorso proposto avverso il silenzio inadempimento dell'amministrazione sono trasmesse, in via telematica, alla Corte dei conti.

8-bis. Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14 bis, comma 2, lettera c), 17 bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero successivamente all'ultima riunione di cui all'articolo 14 ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all'articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall'articolo 21 novies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni(1).

9. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente.

9-bis. L'organo di governo individua, nell'ambito delle figure apicali dell'amministrazione, il soggetto cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia. Nell'ipotesi di omessa individuazione il potere sostitutivo si considera attribuito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all'ufficio o in mancanza al funzionario di più elevato livello presente nell'amministrazione. Per ciascun procedimento, sul sito internet istituzionale dell'amministrazione è pubblicata, in formato tabellare e con collegamento ben visibile nella homepage, l'indicazione del soggetto a cui è attribuito il potere sostitutivo e a cui l'interessato può rivolgersi ai sensi e per gli effetti del comma 9-ter. Tale soggetto, in caso di ritardo, comunica senza indugio il nominativo del responsabile, ai fini della valutazione dell'avvio del procedimento disciplinare, secondo le disposizioni del proprio ordinamento e dei contratti collettivi nazionali di lavoro, e, in caso di mancata ottemperanza alle disposizioni del presente comma, assume la sua medesima responsabilità oltre a quella propria.

9-ter. Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento o quello superiore di cui al comma 7, il privato può rivolgersi al responsabile di cui al comma 9-bis perché, entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto, concluda il procedimento attraverso le strutture competenti o con la nomina di un commissario.

9-quater. Il responsabile individuato ai sensi del comma 9-bis, entro il 30 gennaio di ogni anno, comunica all'organo di governo, i procedimenti, suddivisi per tipologia e strutture amministrative competenti, nei quali non è stato rispettato il termine di conclusione previsto dalla legge o dai regolamenti. Le Amministrazioni provvedono all'attuazione del presente comma, con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

9-quinquies. Nei provvedimenti rilasciati in ritardo su istanza di parte sono espressamente indicati il termine previsto dalla legge o dai regolamenti e quello effettivamente impiegato.

Note

(1) I commi 4-bis e 8-bis sono stati inseriti dall'art. 12, comma 1, lett. a) del D.L. 16 luglio 2020, n. 76.

Spiegazione dell'art. 2 Legge sul procedimento amministrativo

L'articolo 1, in ossequio al principio di celerità del procedimento, stabilisce il divieto per l'amministrazione di aggravare inutilmente il procedimento, se non per motivate esigenze legate al miglior perseguimento dell'interesse pubblico. Diretta trasposizione di tale principio si ritrova nella norme in commento, che detta i termini di conclusione del procedimento.

Innanzitutto, viene fissato il principio secondo cui le pubbliche amministrazioni hanno l'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, quantomeno nelle ipotesi il cui esso consegua alla presentazione di un'istanza da parte del privato cittadino oppure quando vi sia l'obbligo per la p.a. di procedere d'ufficio all'avvio del procedimento. Tale dettato normativo ha reso in pratica irrealizzabile quanto in precedenza espresso dalla giurisprudenza, che in taluni casi ammetteva il c.d. provvedimento implicito. Solo in certe ipotesi può ritenersi ancora praticabile, come quando il provvedimento implicito consegua ad una precedente determinazione espressa e appaia evidente che non vi possa essere alcun danno nei confronti del privato cittadino.

Persino qualora la domanda del privato appaia manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata la p.a è tenuta ad adottare un provvedimento espresso, permettendosi tuttavia una redazione in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo.

Venendo ora ai termini di conclusione del procedimento, essi decorrono dall'inizio del procedimento d'ufficio, oppure dal momento in cui viene presentata la domanda del privato, nelle ipotesi in cui vi sia un obbligo dell'amministrazione di provvedere.

Di regola, il termine è di trenta giorni. In varie ipotesi, espressamente individuate con appositi decreti del presidente del Consiglio del Ministri, i termini di conclusione del procedimento possono essere stabiliti volta per volta con riguardo alle amministrazioni statali o agli enti pubblici nazionali, i quali tuttavia non possono superare il termine di novanta giorni.

Un'eccezione a quanto appena affermato compare al comma 4, secondo cui, sempre tenendo conto degli interessi pubblici in rilievo, della particolare complessità del procedimento, della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell'organizzazione amministrativa, possono essere individuati termini superiori ai novanta giorni (ma ad ogni modo non superiori a centottanta giorni). Le uniche ipotesi in cui possono aversi tempi addirittura superiori si hanno in materia di acquisto della cittadinanza italiana e di immigrazione.

Le conseguenze del mancato rispetto dei termini di conclusione del procedimento sono essenzialmente di due tipi. Anche se di difficile configurabilità nella pratica, può esserci una responsabilità penale ai sensi dell'art. 328 c.p., qualora il responsabile del procedimento non risponda entro trenta giorni dalla messa in mora o nello stesso tempo non risponda spiegando le ragioni del ritardo. In secondo luogo, il privato avrà diritto ad un indennizzo ai sensi dell'art. 2 bis o ad un risarcimento, qualora dal ritardo sia derivato un danno di natura patrimoniale. Al comma 9 si specifica inoltre che il ritardo può chiaramente determinare una responsabilità disciplinare, erariale e contabile del responsabile del procedimento e del dirigente preposto all'ufficio (evidentemente per culpa in vigilando).

I termini possono comunque subire una sospensione, e questo nelle ipotesi in cui l'amministrazione debba procedere all'acquisizione di documenti, documenti o informazioni non in possesso dell'amministrazione stessa. La sospensione può essere attuata una sola volta e comunque per un tempo non superiore ai trenta giorni.

Fondamentale all'interno della disciplina dei termini di conclusione del procedimento è la figura del titolare del potere sostitutivi in caso di inerzia, da individuarsi appositamente per ogni amministrazione. Tale soggetto, su istanza di parte, è tenuto a provvedere all'emanazione di un provvedimento espresso entro i termini di cui sopra, dimezzati. Parimenti, egli è tenuto ad avviare il procedimento disciplinare nei confronti del precedente responsabile rimasto inerte.

In ogni caso, va rammentato che la tutela avverso il silenzio dell'amministrazione è regolato dal Codice del processo amministrativo, tramite l'art. 34.

Massime relative all'art. 2 Legge sul procedimento amministrativo

Cons. Stato n. 2874/2019

La normativa di cui all'art. 2, comma 3 della Legge n. 241/1990 non è compatibile con procedimenti regolati dalla Legge n. 689/1981 la quale è composta da un sistema di norme organico e compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso scandito in fasi i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche nell'interesse dell'incolpato, il rispetto di un termine così breve.

Cons. Stato n. 4577/2018

La violazione del termine finale di un procedimento amministrativo non consegue l'illegittimità dell'atto tardivo - salvo che il termine sia qualificato perentorio dalla legge. L'art. 2-bis della legge sul procedimento, infatti, correla all'inosservanza del termine finale conseguenze sul piano della responsabilità dell'Amministrazione, ma non include, tra le conseguenze giuridiche del ritardo, profili afferenti la stessa legittimità dell'atto tardivamente adottato.

Cons. Stato n. 3234/2017

L'obbligo della P.A. di provvedere - ai sensi dell'art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dall'art. 7 della legge 18 giugno 2009, n. 69 - sussiste in tutte quelle fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia e di equità impongano l'adozione di un provvedimento e quindi, tutte quelle volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell'Amministrazione.

Cons. Stato n. 2099/2017

L'obbligo della P.A. di provvedere sull'istanza di un privato, necessario ai fini della formazione di un silenzio-rifiuto impugnabile in s.g., non è stabilito in via generale, ma va ravvisato solo quando si possa desumere da una norma di legge puntuale, ovvero anche da una norma di principio, che sia però, all'evidenza, chiaramente interpretabile in tal senso; tale regola è espressione dello stesso principio di buon andamento di cui all'art. 97 Cost., poiché un obbligo generale come quello che si esclude costringerebbe, in ultima analisi, l'Amministrazione ad un impegno sproporzionato di risorse di fronte a qualsivoglia istanza, per assurdo anche manifestamente infondata o soltanto emulativa.

Cons. Stato n. 1754/2013

La formazione del silenzio-rifiuto, o lo speciale procedimento giurisdizionale oggi disciplinato dall'art. 117 del c.p.a., non risulta compatibile con le pretese che solo apparentemente abbiano per oggetto una situazione di inerzia, in quanto concernono diritti soggettivi la cui eventuale lesione è direttamente accertabile dall'autorità giurisdizionale competente. Ai sensi dell'art. 31 del c.p.a. è pertanto inammissibile il ricorso diretto all'accertamento dell'illegittimità del silenzio su un'istanza dell'interessato allorché il Giudice amministrativo sia privo di giurisdizione in ordine al rapporto giuridico sottostante ovvero si verta, comunque, nell'ambito di posizioni di diritto soggettivo, anche laddove sia riscontrabile un'ipotesi di giurisdizione esclusiva.

Cons. Stato n. 3894/2011

Le valutazioni in ordine all'esistenza di un interesse storico-artistico su un immobile, tali da giustificare l'apposizione del relativo vincolo, costituiscono espressione di un potere nel quale sono presenti sia momenti di discrezionalità tecnica, sia momenti di propria discrezionalità amministrativa. Tale valutazione è espressione di una prerogativa esclusiva dell'amministrazione e può essere sindacata in sede giurisdizionale solo in presenza di profili di incongruità ed illogicità di evidenza tale da far emergere inattendibilità della valutazione tecnica-discrezionale compiuta. Il superamento del termine legale di centoventi giorni per l'adozione del provvedimento finale ex art. 12, co. 10, D. lgs. 42/2004, non comporta consumazione del potere, non determinando perciò alcun effetto viziante sulla determinazione comunque adottata in ritardo.

Cons. Stato n. 3487/2010

Anche se avviato d'ufficio, l'amministrazione ha comunque l'obbligo di concludere il procedimento mediante l'adozione di un provvedimento espresso, diretto ad indicare, in maniera trasparente, la decisione assunta, nell'ambito delle operazioni discrezionali consentite.

Cons. Stato n. 1880/2009

Non sussiste l'obbligo di provvedere nei casi di riesame dell'atto inoppugnabile per lo spirare del termine di decadenza.

Cons. Stato n. 2318/2007

La domanda del privato volta ad ottenere atti diretti a produrre effetti sfavorevoli nei confronti dei terzi, con immediati vantaggi a favore dell'istante, ha valore non già di mero esposto, bensì di istanza suscettibile di far sorgere a carico della p.a. l'obbligo di provvedere, nella misura in cui il richiedente sia portatore di uno specifico e rilevante interesse che valga a differenziare la sua posizione da quella di coloro facenti parte della collettività.

Il dovere di provvedere può scaturire da norme che espressamente lo prevedono, ma può anche sorgere in concomitanza con l'esercizio di poteri assolutamente discrezionali, laddove la mancata emanazione del provvedimento si concretizza in una violazione delle regole di fondo dell'attività amministrativa.

Cons. Stato n. 1431/2007

È illegittimo il provvedimento di sospensione ove ecceda i termini di legge.

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Consulenze legali
relative all'articolo 2 Legge sul procedimento amministrativo

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Valerio T. chiede
martedì 06/10/2020 - Lazio
“Buongiorno.
A causa di una vicenda di natura penale che mi vede coinvolto solo come testimone, sono stato sottoposto a ritiro cautelare del porto d'armi nonché delle armi, delle munizioni e delle polveri da lancio.
Sono attualmente in attesa di un provvedimento definitivo che, però, tarda ad arrivare.
Inoltre, sull’atto notificatomi di apertura del procedimento non viene indicato il termine di durata del procedimento stesso.
Ho svolto ricerche, ma, oltre a quello ordinario di 30 giorni, ho notato che il Ministero dell'Interno può, per alcuni procedimenti, adottare termini differenti che fanno capo a due diverse normative. In particolare: per i termini superiori ai 90 giorni, si fa riferimento al DPCM del 10 ottobre 2012 numero 214; per i termini dei procedimenti da 90 a 180 e oltre, si fa riferimento al DPCM 21 marzo 2013 numero 50.
In entrambi gli elenchi previsti dalle normative in quedtione non ho individuato il mio caso.
Tanto premesso, con il presente quesito, vorrei conoscere il termine di scadenza per ottenere il provvedimento definitivo a seguito del ritiro cautelare delle armi. E ciò al fine di proporre dinanzi al Tar, oltre alle numerose questioni di merito, anche una questione pregiudiziale di legittimità.

Consulenza legale i 13/10/2020
L’art. 2, comma 1, L. n. 241/1990 fissa in trenta giorni il termine generale entro il quale la P.A. deve concludere il procedimento amministrativo, salvo le deroghe stabilite con appositi regolamenti.
Per quanto qui rileva, è necessario fare riferimento ai D.P.C.M. 10 ottobre 2012, n. 214 e al D.P.C.M. 21 marzo 2013, n. 58, che come correttamente rilevato nel quesito, non dettano alcuna disposizione specifica in merito al ritiro del porto d’armi.

A rigore, quindi, pare doversi applicare il termine ordinario di trenta giorni, con la precisazione che, a causa dell’emergenza sanitaria, l’art. 103, D.L. n. 18/2020, convertito in L. n. 27/2020, ha sospeso tutti i termini procedimentali dal 23 febbraio al 15 aprile.
In seguito, l’art. 37, D.L. n. 23/2020, convertito in L. n. 40/2020, ha prorogato il predetto termine del 15 aprile fino al 15 maggio 2020.
Pertanto, al fine di verificare l’avvenuta scadenza del termine ex art. 2, L. n. 241/1990, non bisognerà tenere conto del periodo compreso tra il 23 febbraio e il 15 maggio 2020.

In ogni caso, il decorso del termine rileva, più che sotto il profilo della legittimità dell’atto, alla luce dell’azione avverso il silenzio prevista dall’art. 31, D. Lgs. n. 104/2010 della risarcibilità del danno da ritardo ex art. 2 bis, L. n. 241/1990.

Per completezza, si precisa che la facoltà di adottare i provvedimenti oggetto del quesito è disciplinata dall’art. 39, R. D. n. 773/1931, ai sensi del quale il Prefetto può vietare la detenzione delle armi alle persone ritenute capaci di abusarne.
Il secondo comma della stessa norma disciplina il ritiro cautelare delle armi da parte degli ufficiali e degli agenti di pubblica sicurezza nei casi di urgenza, facoltà che sembra essere stata esercitata nel caso di specie.

La giurisprudenza amministrativa, anche recente, in materia di sospensione delle licenze di polizia ha chiarito che i provvedimenti di natura cautelare devono avere una durata certa e limitata al solo tempo necessario a fronteggiare situazioni transitorie, delle quali l’Amministrazione è tenuta a dar conto con adeguata motivazione.
Sono stati, quindi, giudicati illegittimi i provvedimenti cautelari/sospensivi adottati per un tempo indeterminato, “poiché si violerebbe il limite temporale massimo previsto dall’ultima parte del citato comma 2 dell’art. 21 quater, ossia i diciotto mesi di cui al successivo art. 21 novies” (T.A.R. Aosta, sez. I, 18 maggio 2020, n. 10).
Il caso esaminato dalla decisione da ultimo citata non è perfettamente identico al presente, ma trattandosi di principi generali pare possibile utilizzare anche tali argomentazioni in un eventuale ricorso.