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Articolo 2 bis Legge sul procedimento amministrativo

(L. 7 agosto 1990, n. 241)

[Aggiornato al 28/02/2021]

Conseguenze per il ritardo dell'amministrazione nella conclusione del procedimento

Dispositivo dell'art. 2 bis Legge sul procedimento amministrativo

1. Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all'articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

1-bis. Fatto salvo quanto previsto dal comma 1 e ad esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici, in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento ad istanza di parte, per il quale sussiste l'obbligo di pronunziarsi, l'istante ha diritto di ottenere un indennizzo per il mero ritardo alle condizioni e con le modalità stabilite dalla legge o, sulla base della legge, da un regolamento emanato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400. In tal caso le somme corrisposte o da corrispondere a titolo di indennizzo sono detratte dal risarcimento.

2. [Le controversie relative all'applicazione del presente articolo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni.](1)

Note

(1) Comma abrogato dall'art. 4, D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104.

Spiegazione dell'art. 2 bis Legge sul procedimento amministrativo

Le conseguenze del mancato rispetto dei termini di conclusione del procedimento sono di essenzialmente di due tipi. Anche se di difficile configurabilità nella pratica, può esserci una responsabilità penale ai sensi dell'art. 328 c.p., qualora il responsabile del procedimento non risponda entro trenta giorni dalla messa in mora o nello stesso tempo non risponda spiegando le ragioni del ritardo.

In secondo luogo, il privato avrà diritto ad un indennizzo ai sensi della presente norma o ad un risarcimento, qualora dal ritardo sia derivato un danno di natura patrimoniale. Al comma 9 dell'articolo precedente si specifica inoltre che il ritardo può chiaramente determinare una responsabilità disciplinare, erariale e contabile del responsabile del procedimento e del dirigente preposto all'ufficio (evidentemente per culpa in vigilando).

Tornando all'articolo in esame, viene appunto sancito il diritto ad un risarcimento, qualora l'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento abbia cagionato un danno ingiusto al privato cittadino. Come si evince dallo stesso dettato normativo, tale forma di risarcimento rispecchia la classica forma di responsabilità aquiliana, in cui è dunque necessaria sia la produzione di un danno ingiusto, sia una forma di responsabilità almeno colposa, se non dolosa.

Tale danno dovrà essere dimostrato, non potendosi dare adito a risarcimenti solamente in conseguenza di condotte antidoverose.

Per contro, in presenza di un danno, la p.a. potrà dimostrare l'assenza di colpa, paventando ad esempio che l'inosservanza del termine è stata causata da assoluta oscurità del testo normativo di riferimento oppure dalla particolare complessità della questione.

Ai sensi dell'articolo 30 c.p.a., l'azione per chiedere il risarcimento è questione deve essere fatta valere entro 120 giorni, a pena di decadenza. Il termine non decorre fintanto che perdura l'inadempimento, ma inizia comunque a decorrere trascorso un anno dalla scadenza del termine per provvedere.

Per quanto concerne invece l'indennizzo da ritardo, esso è stato introdotto in via sperimentale, solamente a favore di esercenti attività commerciali ed imprenditoriali.

Tale indennizzo opera solo quando la legge non preveda espressamente il meccanismo del silenzio qualificato (in cui appunto non si configura un inadempimento, ma l'inerzia della p.a. equivale a diniego, rifiuto o rigetto). Altresì non opera per i concorsi pubblici.

Come prevede la norma, è necessario che sussista un obbligo di pronunzia da parte della p.a. nei procedimenti ad istanza di parte.

L'indennizzo è parametrato ad un quantum fisso, vale a dire 30 euro per ogni giorno di ritardo, fino ad un massimo di 2.000 euro.

Al fine di evitare indebite locupletazioni, le somme ottenute a titolo di indennizzo sono detratte da eventuali risarcimenti di cui al comma 1.

Massime relative all'art. 2 bis Legge sul procedimento amministrativo

Cons. Stato n. 3362/2019

In tema di risarcimento del danno da ritardo, l'art. 2-bis, co. 1, L. n. 241/1990, prevede la possibilità di risarcimento del danno da ritardo/inerzia dell'amministrazione nella conclusione del procedimento amministrativo non già come effetto del ritardo in sé e per sé, bensì per il fatto che la condotta inerte o tardiva dell'amministrazione sia stata causa di un danno altrimenti prodottosi nella sfera giuridica del privato che, con la propria istanza, ha dato avvio al procedimento amministrativo.
Il danno prodottosi nella sfera giuridica del privato, e del quale quest'ultimo deve fornire la prova sia sull'an che sul quantum, deve essere riconducibile, secondo la verifica del nesso di causalità, al comportamento inerte ovvero all'adozione tardiva del provvedimento conclusivo del procedimento, da parte dell'amministrazione. E ciò sempre che, nell'ipotesi ora considerata, la legge non preveda, alla scadenza del termine previsto per la conclusione del procedimento, un'ipotesi di silenzio significativo.

Cons. Stato n. 2638/2014

In tema di danno da ritardo e con riferimento all'art. 2 bis commi 1 L. 7 agosto 1990 n. 241 (introdotto dalla L. 18 giugno 2009 n. 69) e 1 bis (introdotto dall'art. 28 D.L. 21 giugno 2013 n. 69, convertito dalla L. 9 agosto 2013 n. 98), va sottolineato come la norma di cui al comma 1 non collega l'ipotesi risarcitoria al mero superamento del termine di conclusione del procedimento amministrativo (senza che sia intervenuta l'emanazione del provvedimento finale), ma pone l'inosservanza del termine normativamente previsto come presupposto causale del danno ingiusto eventualmente cagionato "in conseguenza" dell'inosservanza dolosa o colposa di detto termine; pertanto, l'inosservanza del termine di conclusione procedimentale comporta: a) in generale, il risarcimento del danno ingiusto, qualora - con dimostrazione del nesso di causalità - questo consegua alla predetta inosservanza colposa o dolosa della P.A.; b) nei casi espressamente previsti, il riconoscimento di un indennizzo, il titolo a ricevere il quale sorge per il solo fatto del superamento del termine e che - ove concorra con la distinta obbligazione risarcitoria - è detratto dalla somme complessivamente riconosciuta a tale ultimo titolo. (Nella specie, l'art. 2 bis L. n. 241 citata non era applicabile trattandosi di attività di esecuzione ed ultimazione di opere edilizie in attuazione di un piano insediamenti produttivi).

Cons. Stato n. 1406/2013

Il ritardo nell'emanazione di un atto amministrativo è elemento sufficiente per configurare un danno ingiusto, con conseguente obbligo di risarcimento, nel caso di procedimento amministrativo lesivo di un interesse pretensivo dell'amministrato, ove tale procedimento sia da concludere con un provvedimento favorevole per il destinatario; ciò in quanto il risarcimento del danno ingiusto cagionato dalla P.A. in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento presuppone che il tempo è un bene della vita per il cittadino ed il ritardo nella conclusione di un qualunque procedimento ha sempre un costo.

Nel caso di danno da ritardo della P.A., occorre verificare la sussistenza sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante): in sostanza, il mero "superamento" del termine fissato ex lege o per via regolamentare alla conclusione del procedimento costituisce indice oggettivo, ma non integra "piena prova del danno". La valutazione è di natura relativistica e deve tenere conto non solo della specifica complessità procedimentale, ma anche - in senso negativo per le ragioni dell'Amministrazione - di eventuali condotte.

Non sussiste il danno da ritardo nel caso in cui non sia ravvisabile alcuna colpa nell'operato dell'amministrazione e la tempistica procedimentale (nella specie relativa al rilascio di una permesso di costruire) consenta agevolmente di comprendere che la pluralità di modifiche presentate al progetto, i successivi esami che si sono resi necessari e le integrazioni documentali predisposte dal richiedente escludono un atteggiamento dilatorio in capo alla P.A.

Cons. Stato n. 1271/2011

In caso di ritardo nel rilascio di un permesso di costruire in variante (intervenuto solo a seguito di impugnazione del silenzio del Comune), il privato è abilitato a richiedere innanzi al g.a. il risarcimento del danno da ritardo: infatti, l'intervenuto art. 2 bis, comma 1, L. n. 241/1990, introdotto dalla L. n. 69/2009, conferma e rafforza la tutela risarcitoria del privato nei confronti dei ritardi delle p.a., stabilendo che le pubbliche amministrazioni e i soggetti equiparati sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. L'art. 2 bis, comma 1, L. n. 241/1990, presuppone che anche il tempo sia un bene della vita per il cittadino: e infatti, il ritardo nella conclusione di un qualunque procedimento è sempre un costo, dal momento che il fattore tempo costituisce una essenziale variabile nella predisposizione e nell'attuazione di piani finanziari relativi a qualsiasi intervento, condizionandone la relativa convenienza economica. Per ogni ipotesi di responsabilità della p.a. per i danni causati per l'illegittimo esercizio (o mancato esercizio) dell'attività amministrativa, spetta al ricorrente fornire in modo rigoroso la prova dell'esistenza del danno, non potendosi invocare il c.d. principio acquisitivo, perché tale principio attiene allo svolgimento dell'istruttoria e non all'allegazione dei fatti; se anche può ammettersi il ricorso alle presunzioni semplici ex art. 2729 c.c. per fornire la prova del danno subito e della sua entità, è comunque ineludibile l'obbligo di allegare circostanze di fatto precise; sicché, quando il soggetto onerato della allegazione e della prova dei fatti non vi adempie, non può darsi ingresso alla valutazione equitativa del danno ex art. 1226 c.c., perché tale norma presuppone l'impossibilità di provare l'ammontare preciso del pregiudizio subito, né può essere invocata una consulenza tecnica d'ufficio, diretta a supplire al mancato assolvimento dell'onere probatorio da parte del privato.

L'inerzia della p.a. nel provvedere su una istanza del privato assume particolare valenza negativa (derivando dall'ingiustificata inosservanza del termine di conclusione del procedimento che il legislatore ha elevato all'ambito dei livelli essenziali delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. m) cost.), con la conseguenza che risulta valorizzata e potenziata ogni forma di tutela, compresa quella risarcitoria, per i danni da ritardo della p.a., estensibili quindi anche alle conseguenze di detto ritardo sull'integrità fisica del cittadino (cosiddetto danno biologico).

Cons. giust. amm. Sicilia n. 1368/2010

Il danno subito dall'impresa per aver irrimediabilmente perso, a causa dell'illecita condotta dell'amministrazione, derivata dal ritardo nella conclusione del procedimento ed anche dall'adozione di atti illegittimi, un rilevante contributo già concesso in via provvisoria, non può trovare compensazioni di sorta in una mera speranza di ottenere in futuro un analogo finanziamento, ma va liquidato sulla base del reddito annuo netto conseguibile dalla società a partire dall'epoca in cui la società avrebbe potuto ragionevolmente pronosticare il concreto avvio dell'impianto. come da cronoprogramma dei lavori fino all'effettiva emanazione del provvedimento di competenza, detratti i tempi ordinari di conclusione del procedimento.

Cass. civ. n. 12455/2008

In tema di risarcimento del danno connesso all'esercizio dell'azione amministrativa, la violazione del termine normativamente fissato per la conclusione di un procedimento e la mancata emanazione del provvedimento non costituiscono di per sè danno ingiusto in quanto, nel nostro ordinamento, non è configurabile un interesse procedimentale puramente formale, scisso da quello sostanziale, avente ad oggetto l'aspettativa all'esercizio del potere amministrativo e la cui lesione può essere autonomamente ritenuta contra ius.

Cons. Stato n. 3/2008

Il privato che aspira ad una risposta sollecita all'istanza presentata non ha interesse allo svolgimento corretto dell'azione amministrativa, ma desidera eliminare le incertezze in ordine alla realizzabilità o meno di una propria iniziativa.

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SEBASTIANO V. chiede
mercoledì 25/11/2020 - Calabria
“Salve sono proprietario di un terreno edificabile secondo l'ormai decaduto piano regolatore del comune, secondo l'art 65 legge regionale calabria 16 aprile 2002 n.19 :"i comuni sprovvisti di piano regolatore o con piano decaduto devono dotarsi del piano strutturale comunale cosa che non è stata fatta dal mio comune" "per i comuni che non hanno avviato la procedura di redazione del piano strutturale comunale alla data del 12 maggio 2010 decadono tutte le previsioni del PRG per i suoli esterni all'aree urbanizzate e vanno considerate zone agricole com'è il mio caso a questo punto la legge regionale 31 dicembre 2015 n.40 art. 23 prevede che in caso di inerzia del comune si attivino i poteri sostitutivi della regione cosa che ad oggi non e avvenuta ora vi chiedo: posso fare richiesta risarcimento danni per responsabilità da "contatto sociale qualificato" (vedere sentenza sezioni unite 28 aprile 8236) vista la violazione dell'affidamento che io ho riposto affinché venisse approvato il piano strutturale comunale dall'amministrazione comunale o regionale?”
Consulenza legale i 02/12/2020
La sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 8236/2020 ha affrontato il problema della giurisdizione relative alle domande risarcitorie proposte nei confronti della P.A. per la violazione del legittimo affidamento.
In sostanza, la Suprema Corte è stata chiamata a stabilire, senza entrare nel merito della fondatezza delle pretese del privato, se la controversia avrebbe dovuto essere decisa dal Giudice amministrativo o dal Giudice ordinario (nella fattispecie è stata affermata la giurisdizione del G.O.).

Tanto premesso, si nota che la responsabilità presa in considerazione nella detta decisione sorge nel caso in cui vi sia stato un contatto qualificato con la P.A., che abbia fatto sorgere nel privato il legittimo affidamento circa l’emanazione di un provvedimento a sé favorevole.
In particolare, la responsabilità in capo all’Amministrazione sussiste quando l’atto di contenuto favorevole venga poi annullato (ad es. nell’ipotesi di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione di una gara d’appalto o di un permesso di costruire), ma anche nel caso in cui -pure in mancanza di un provvedimento amministrativo- il privato sia stato indotto dal comportamento della P.A. nella convinzione di poter ottenere un vantaggio, che poi gli venga negato.
Pertanto, sembra che tali principi non possano essere applicati nel caso di specie, posto che essi si riferiscono a casi in cui si sia già instaurato un “dialogo” diretto tra privato e P.A., mentre nel quesito si fa riferimento soltanto all’inerzia del Comune e della Regione nell’adozione dello strumento pianificatorio, che sembra difficilmente inquadrabile nella fattispecie della lesione del legittimo affidamento.

Sul punto si precisa che in genere la mancata adozione dei provvedimenti amministrativi nei termini di legge può dare luogo al cosiddetto danno da ritardo, risarcibile ai sensi degli artt. 2 e 2 bis, L. n. 241/1990, mediante l’azione di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a..
Tuttavia, anche se si registrano alcune decisioni di segno positivo (Consiglio di Stato, sez. V, 22 gennaio 2015, n. 273, riguardante la mancata adozione di un piano cave, ed i precedenti citati in motivazione), la giurisprudenza più recente è orientata ed escludere la possibilità di avvalersi di tale rimedio per gli atti di pianificazione e per gli atti amministrativi generali, in quanto strettamente circoscritto alla sola attività amministrativa di natura provvedimentale, ossia finalizzata all'adozione di atti destinati a produrre effetti nei confronti di specifici destinatari (ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 24 dicembre 2019, n. 8799).

Allo stato e sulla base di quanto illustrato nel quesito, dunque, non pare che sia possibile vantare un diritto al risarcimento del danno derivante dalla mancata approvazione da parte del Comune del piano strutturale comunale.