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Articolo 14 Legge sul procedimento amministrativo

(L. 7 agosto 1990, n. 241)

[Aggiornato al 28/02/2021]

Conferenze di servizi

Dispositivo dell'art. 14 Legge sul procedimento amministrativo

1. La conferenza di servizi istruttoria può essere indetta dall'amministrazione procedente, anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato interessato, quando lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, ovvero in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime attività o risultati. Tale conferenza si svolge con le modalità previste dall'articolo 14 bis o con modalità diverse, definite dall'amministrazione procedente.

2. La conferenza di servizi decisoria è sempre indetta dall'amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all'acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici. Quando l'attività del privato sia subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti, di competenza di diverse amministrazioni pubbliche, la conferenza di servizi è convocata, anche su richiesta dell'interessato, da una delle amministrazioni procedenti.

3. Per progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di beni e servizi l'amministrazione procedente, su motivata richiesta dell'interessato, corredata da uno studio di fattibilità, può indire una conferenza preliminare finalizzata a indicare al richiedente, prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivo, le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari pareri, intese, concerti, nulla osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso, comunque denominati. L'amministrazione procedente, se ritiene di accogliere la richiesta motivata di indizione della conferenza, la indice entro cinque giorni lavorativi dalla ricezione della richiesta stessa. La conferenza preliminare si svolge secondo le disposizioni dell'articolo 14 bis, con abbreviazione dei termini fino alla metà. Le amministrazioni coinvolte esprimono le proprie determinazioni sulla base della documentazione prodotta dall'interessato. Scaduto il termine entro il quale le amministrazioni devono rendere le proprie determinazioni, l'amministrazione procedente le trasmette, entro cinque giorni, al richiedente. Ove si sia svolta la conferenza preliminare, l'amministrazione procedente, ricevuta l'istanza o il progetto definitivo, indice la conferenza simultanea nei termini e con le modalità di cui agli articoli 14 bis, comma 7, e 14 ter e, in sede di conferenza simultanea, le determinazioni espresse in sede di conferenza preliminare possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nel successivo procedimento anche a seguito delle osservazioni degli interessati sul progetto definitivo. Nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico, la conferenza di servizi si esprime sul progetto di fattibilità tecnica ed economica, al fine di indicare le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nullaosta e gli assensi, comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente.

4. Qualora un progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale di competenza regionale, tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e all'esercizio del medesimo progetto, vengono acquisiti nell'ambito di apposita conferenza di servizi, convocata in modalità sincrona ai sensi dell'articolo 14 ter, secondo quanto previsto dall'articolo 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

5. L'indizione della conferenza è comunicata ai soggetti di cui all'articolo 7, i quali possono intervenire nel procedimento ai sensi dell'articolo 9.

Spiegazione dell'art. 14 Legge sul procedimento amministrativo

La conferenza di sevizi rappresenta una modalità di semplificativa della partecipazione al procedimento e costituisce il luogo istituzionale per il razionale coordinamento degli interessi pubblici.

La conferenza di servizi può essere di due tipi: istruttoria e decisoria. Nella prima l'amministrazione competente alla procedura è una sola, mentre in quella quella decisoria vengono coinvolte più amministrazioni, determinandosi all'esito una decisione pluristrutturata.

Per quanto riguarda la natura della conferenza di servizi, la giurisprudenza prevalente sostiene che trattasi di un mero modulo organizzatorio, priva di una propria individualità, come semplice forma di raccordi tra più organi di diverse amministrazioni.

Venendo all'analisi della conferenza di servizi istruttoria, essa viene indetta dal responsabile del procedimento nelle ipotesi in cui sia necessario un esame contestuale di differenti interessi pubblici coinvolti, in un medesimo procedimento o in diversi procedimenti. In essa tali interessi vengono valutati e comparati simultaneamente, in un'ottica di snellimento della procedura. Essa in realtà può essere indetta anche su sollecitazione del privato. Fondamentale è precisare che la conferenza istruttoria non è obbligatoria, bensì solo facoltativa.

Per quanto concerne le modalità di svolgimento, l'amministrazione può ricorrere discrezionalmente sia alla disciplina della conferenza semplificata, che ad altri moduli.
La conferenza di servizi decisoria è invece obbligatoria, e viene indetta quando l'amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nullaosta comunque denominati che siano resi da amministrazioni pubbliche, inclusi i gestori di beni e di servizi pubblici, al fine di concludere il procedimento.

Tale forma di conferenza è detta decisoria proprio perché conduce all'emanazione di un provvedimento finale da parte di un amministrazione dotata di poteri decisori.
Di regola, la conferenza di servizi decisoria si svolge in forma semplificata ed in modalità asincrona, tranne nelle ipotesi di cui all'articolo 14 bis, che prevedono la conferenza di servizi in modalità sincrona ed in forma simultanea.

Il comma 3 disciplina inoltre la conferenza di servizi preliminare, nelle ipotesi in cui si proceda per progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di bene e servizi. L'indizione spetta anche in questo caso all'amministrazione procedente, previa motivata richiesta del soggetto interessato, corredata da un progetto di fattibilità.

Scopo rimario della conferenza preliminare è che l'interessato può ottenere dall'amministrazione procedente informazioni circa le condizioni per ottenere i intese, concerti, nullaosta comunque denominati, desiderati.

Qualora l'amministrazione ritenga ammissibile la richiesta, indice la conferenza preliminare entro cinque giorni dalla richiesta, con termini ridotti della metà rispetto a quelli previsti dall'art. 14 bis. La medesima disciplina di cui all'articolo appena citato si applica in caso di parere favorevole delle amministrazioni coinvolte.

Al fine di dare un senso alla conferenza preliminare ed allo scopo di tutelare l'affidamento ingenerato nei soggetti interessati, si prevede che le determinazioni adottate possano essere modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi solo successivamente.

Oltre a particolari guarantigie previste in materia di v.i.a, il comma 5 prevede che l'indizione della conferenza di servizi debba essere comunicata obbligatoriamente ai destinatari del provvedimento finale, agli interventori necessari e ad eventuali controinteressati, ove facilmente individuabili o già ondividuati.

Massime relative all'art. 14 Legge sul procedimento amministrativo

Cons. Stato n. 3109/2018

Anche con precipuo riguardo alla struttura dicotomica della conferenza di servizi decisoria ex art. 12 del D.lgs. 387 del 2007 è stato affermato che la sua struttura si articola in una determinazione conclusiva della conferenza ex art. 14 ter, comma 6 bis, legge 241 del 1990, costituente un atto endoprocedimentale, e il successivo provvedimento finale, il quale ha valenza esoprocedimentale ed esterna, effettivamente determinativa della fattispecie e incidente sulla situazione degli interessati...i pareri adottati in seno alla Conferenza di servizi decisoria costituiscono atti a carattere endoprocedimentale, mentre l'atto conclusivo del procedimento è il provvedimento finale, a rilevanza esterna, con cui l'Amministrazione decide a seguito di una valutazione complessiva: provvedimento che non rappresenta soltanto una sorta di momento meramente riepilogativo (e dichiarativo) delle determinazioni assunte in sede di conferenza, ma un vero e proprio momento costitutivo delle determinazioni conclusive del procedimento (in tal senso si veda Cons. St., V, 23 dicembre 2013, n. 6192).

Cons. Stato n. 5187/2012

La finalità sottesa alla disciplina in materia di insediamento di attività produttive ai sensi dell'art. 5 D.P.R. 20 ottobre 1998 n. 447 non può comportare l'esautoramento dei poteri pianificatori urbanistici che la legislazione demanda in via ordinaria agli Enti locali; pertanto, la proposta formulata in proposito dalla conferenza di servizi assume il ruolo di un atto d'impulso strumentale alla prosecuzione del procedimento di approvazione del piano nell'ambito del quale il Consiglio comunale può e deve autonomamente valutare se aderire o meno alla proposta in questione sulla base di considerazioni di natura urbanistica.

Cons. Stato n. 5123/2012

L'art. 14 della legge n. 241 del 1990, nel prevedere che, «qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, l'amministrazione procedente può indire una conferenza di servizi», finisce per rimettere la decisione di indire la conferenza istruttoria al potere discrezionale dell'Amministrazione procedente.

Corte cost. n. 179/2012

La conferenza di servizi costituisce come riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa, un modulo procedimentale organizzativo suscettibile di produrre un'accelerazione dei tempi procedurali e, nel contempo, un esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti. Esso, infatti, consente l'assunzione concordata di determinazioni sostitutive, a tutti gli effetti, di concerti, intese, assensi, pareri, nulla osta, richiesti da un procedimento pluristrutturale specificatamente conformato dalla legge, senza che ciò comporti alcuna modificazione o sottrazione delle competenze, posto che ciascun rappresentante, partecipante alla conferenza, imputa gli effetti giuridici degli atti che compie all'amministrazione rappresentata, competente in forza della normativa di settore.

Cons. Stato n. 2378/2011

L'istituto della conferenza di servizi decisoria è caratterizzato da una struttura dicotomica, articolata in una fase che si conclude con la determinazione della conferenza che ha valenza endoprocedimentale, e in una successiva fase, che si conclude con l'adozione del provvedimento finale, che ha valenza esoprocedimentale ed esterna, effettivamente determinativa della fattispecie e incidente sulle situazioni degli interessati. È riservata all'autorità procedente la determinazione finale previa valorizzazione della risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti ivi espresse, ferma restando l'autonomia del potere provvedimentale dall'autorità procedente stessa.

Cons. Stato n. 1248/2010

L'utilizzo del modulo procedimentale della conferenza di servizi - che come tale non configura un ufficio speciale della p.a., autonomo rispetto ai soggetti che vi partecipano - non altera le regole che presiedono, in via ordinaria e generale, all'individuazione delle autorità emananti, con la conseguenza che il ricorso va notificato a tutte le amministrazioni che, nell'ambito della conferenza, hanno espresso pareri o determinazioni che la parte ricorrente avrebbe avuto l'onere di impugnare autonomamente, se fossero stati emanati al di fuori del peculiare modulo procedimentale in esame.

Cons. Stato n. 7570/2009

Anche all'indomani della novella normativa introdotta dalla L. n. 15 del 3 febbraio 2000 appare maggiormente persuasiva la tesi secondo cui sussista ancora uno iato sistematico fra la determinazione conclusiva della conferenza di servizi (anche se di tipo decisorio) ed il successivo provvedimento finale, nonché la tesi secondo cui solo al secondo di tali atti possa essere riconosciuta una valenza effettivamente determinativa della fattispecie (con conseguente sorgere dell'onere di immediata impugnativa), mentre alla determinazione conclusiva deve essere riconosciuto un carattere meramente endoprocedimentale; è pertanto nei confronti del provvedimento finale che dee essere rivolta la valutazione in ordine agli effetti lesivi e dalla comunicazione di questo (o comunque dalla sua conoscenza) decorrono i termini decadenziali per l'impugnazione.

Cons. Stato n. 5620/2008

Il verbale dei lavori della conferenza non è in sé impugnabile, non assurgendo al rango di provvedimento conclusivo del procedimento, ma ascrivibile alla categoria degli atti meramente endoprocedimentali.

Cons. Stato n. 3361/2008

È impugnabile il verbale conclusivo della conferenza di servizi nel quale si dia atto che lo stesso contiene tutte le determinazioni delle p.a. interessate, che tengono luogo dei richiesti provvedimenti autorizzativi, abilitativi e/o concessori.

Cons. Stato n. 6183/2007

Qualora le fasi procedimentali vengano sostituite da diversi modelli di procedimento o di adozione delle decisioni (accordi di programma, conferenza di servizi) è onere delle amministrazioni procedenti di individuare tempi e modi per consentire la partecipazione dei privati la cui sfera giuridica viene interessata dagli effetti dell'azione amministrativa.

Cons. Stato n. 1644/2007

Gli effetti prodotti dalla conferenza hanno una natura di tipo procedimentale, i quali, poi, si riverberano sull'atto finale.

Cons. Stato n. 8259/2006

Deve ritenersi ammissibile il ricorso che non sia stato notificato a tutte le autorità che hanno partecipato alla conferenza di servizi le quali non sono qualificabili come controinteressate al ricorso, mentre il gravame deve essere notificato alle autorità che, mediante lo strumento della conferenza, abbiano adottato un atto di rilevanza esoprocedimentale, il quale, in difetto del ricorso alla conferenza, si sarebbe dovuto impugnare da parte di chi avesse inteso contestarlo in quanto lesivo della sfera giuridica.

Cons. Stato n. 7217/2006

La conferenza di servizi consente l'esame contestuale di una pluralità di interessi pubblici coinvolti nel medesimo procedimento amministrativo o in più procedimenti amministrativi connessi, trattandosi di un modello procedimentale in cui una delle funzioni principali è proprio quella di coordinamento e organizzazione delle finalità pubbliche.

Cons. Stato n. 1443/2004

La conferenza di servizi sarebbe un organo straordinario, autonomo e distinto rispetto alle singole pp.aa. che lo compongono, con la conseguenza che le sue determinazioni sono direttamente impugnabili ed imputabili alla conferenza e non già alle singole amministrazioni.

Cons. Stato n. 5296/2001

Le conclusioni istruttorie, non essendo rigidamente formalizzate, non vincolano il provvedimento finale.

Cons. Stato n. 1088/1998

Ai fini dell'adozione della decisione, non solo non è richiesta l'unanimità dei consensi, non essendo la conferenza istruttoria un mezzo di manifestazione del consenso, ma non è necessaria la presenza dei rappresentanti di alcune amministrazioni regolarmente convocate.

Corte cost. n. 79/1996

La conferenza risponde all'esigenza di accelerare i tempi del procedimento, acquisendo contestualmente le determinazioni spettanti a ciascuna amministrazione, consentendo dialogo e reciproca interlocuzione in virtù dell'effettività della cooperazione ed in vista di obiettivi comuni.

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