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Articolo 20 Legge sul procedimento amministrativo

(L. 7 agosto 1990, n. 241)

[Aggiornato al 06/07/2017]

Silenzio assenso

Dispositivo dell'art. 20 Legge sul procedimento amministrativo

1. Fatta salva l'applicazione dell'articolo 19, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all'interessato, nel termine di cui all'articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi del comma 2. Tali termini decorrono dalla data di ricevimento della domanda del privato.

2. L'amministrazione competente può indire, entro trenta giorni dalla presentazione dell'istanza di cui al comma 1, una conferenza di servizi ai sensi del capo IV, anche tenendo conto delle situazioni giuridiche soggettive dei controinteressati.

3. Nei casi in cui il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento della domanda, l'amministrazione competente può assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21 quinquies e 21 novies.

4. Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti.

5. Si applicano gli articoli 2, comma 7, e 10 bis.

5-bis. [Ogni controversia relativa all'applicazione del presente articolo è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.](1)

Note

(1) Comma abrogato dall'all. 4, art. 4, 1° comma, n. 14) del D. Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, come modificato dall'art. 1, 3° comma, lett. b), n. 5) del D. Lgs. 15 novembre 2011, n. 195.

Spiegazione dell'art. 20 Legge sul procedimento amministrativo

L'articolo in oggetto disciplina la formazione del c.d. silenzio assenso, istituto che presenta caratteristiche differenti da quelle in materia di SCIA, di cui all'articolo 19.

Il silenzio assenso rappresenta un'ipotesi di silenzio significativo.

Il legislatore amministrativo, sempre in un'ottica di semplificazione dell'attività amministrativa, ha deciso di attribuire all'inerzia ed alla condotta omissiva un valore provvedimentale. Appare chiaro come qui operi una chiara eccezione al principio di cui all'articolo 2, secondo il quale la p.a. adotta le proprie determinazioni attraverso un provvedimento espresso.

Nei procedimenti ad iniziativa di parte, il silenzio assenso rappresenta l'ipotesi più rilevante tra quelle di silenzio significativo, anche in considerazione della portata generale dell'istituto, come si evince dalla norma in oggetto.

Per il rilascio di provvedimenti amministrativi, il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento dell'istanza, a meno che la stessa p.a. non comunichi nei termini un provvedimento di diniego dell'istanza o non indica una conferenza di servizi ai sensi degli artt. 14 e seguenti.

La portata generale dell'istituto si coglie dal fatto che esso opera senza necessità di una specifica previsione. Per contro, esso non opera solo in presenza di disposizioni derogatorie.

Per quanto concerne il procedimento di formazione del silenzio assenso, il privato indirizza alla p.a. competente la domanda nella quale dichiara la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge. In caso di mancanza o di falsa attestazione circa la sussistenza dei requisiti, il silenzio assenso non si forma.

L'amministrazione può comunque inviare l'interessato a regolarizzare la domanda nel termine di dieci giorni, termine che può essere interrotto solamente una volta dall'amministrazione al fine di richiedere integrazioni documentali.

Qualora l'amministrazione ravvisi altre irregolarità che impediscono il formarsi del silenzio assenso, l'amministrazione deve notificare all'interessato il c.d. preavviso di diniego, ai sensi dell'art. 10 bis.

Quanto agli ambiti esclusi, il comma 4 stabilisce che il silenzio assenso non si applica agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri.

Fondamentale appare evidenziare come il comma 3 preveda espressamente l'applicabilità della revoca in autotutela e dell'annullamento d'ufficio in autotutela, il che già di per sé fa rientrare la figura in esame tra gli atti provvedimentali, a differenza della SCIA (v. spiegazione art. 19).

Pare ora opportuno chiarire le altre differenze strutturali tra il silenzio assenso e la SCIA:

  • innanzitutto, mentre il silenzio assenso è riferibile a tutti i procedimenti ad istanza di parte, la SCIA non opera in relazione alle concessioni costitutive ed alle domande di iscrizioni per albi e ruoli;

  • la SCIA non si applica nelle ipotesi in cui siano previsti limiti o contingenti complessivi, oppure strumenti specifici di programmazione settoriale per il rilascio dei titoli;

  • nel caso della SCIA, in mancanza dei presupposti, o interviene il provvedimento inibitorio o si forma il titolo tacito, mentre per quanto concerne il silenzio assenso, oltre alla formazione di un titolo tacito, può aversi anche un diniego o una autorizzazione espressa.

Massime relative all'art. 20 Legge sul procedimento amministrativo

Cass. civ. n. 16597/2018

Non si può applicare al rapporto di lavoro, pur se di pubblico impiego, il principio secondo cui la mancata risposta dell'amministrazione equivale all'autorizzazione, perché il principio del silenzio assenso è stabilito dalla L. 241/1990 soltanto per regolare i rapporti fra il privato e le amministrazioni.

Cons. Stato n. 2109/2017

Nel caso di istanze volte ad ottenere concessioni per l'occupazione di suolo pubblico, non trova applicazione l'istituto del silenzio assenso di cui all'art. 20 della L. 7 agosto 1990, n. 241.

Cons. Stato n. 3805/2016

È possibile l'applicazione del silenzio assenso solo ai casi di attività vincolata della P.A., poiché in questi casi l'effettivo possesso dei requisiti previsti dalla legge rende possibile l'avvio dell'attività sottoposta ad autorizzazione, e rende altresì possibile ogni successivo accertamento ed esercizio di poteri di autotutela o inibitori. Al contrario, nel caso di poteri discrezionali, la valutazione e la conseguente scelta della misura concreta da adottare per il perseguimento dell'interesse pubblico (per la tutela del quale il potere è stato conferito), non verrebbero ad essere effettuate da alcuno, determinandosi sia che in luogo dell'Autorità decida, in pratica, il tempo (e il caso), sia, soprattutto, una sostanziale decadenza dall'esercizio di potestà pubbliche.

Cons. Stato n. 17/2016

Il silenzio assenso previsto dall'art. 13, commi 1 e 4, della legge 6 dicembre 1991 n. 394 (secondo cui nel termine di sessanta giorni l'Ente parco deve rendere il nulla osta per il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad impianti od opere all'interno del parco, decorso il quale si forma il predetto silenzio) non è stato implicitamente abrogato a seguito dell'entrata in vigore della legge 14 maggio 2005 n. 80, che, nell'innovare l'art. 20 della legge 7 agosto 1990 n. 241, ha escluso che l'istituto generale del silenzio assenso possa trovare applicazione in materia di tutela ambientale e paesaggistica.

La avvenuta formazione del silenzio assenso comporta che l'Amministrazione, ai sensi del comma 3 dell'art. 20 della legge 7 agosto 1990 n. 241, ove intenda adottare un nuovo provvedimento, dovrà adottarlo in via di autotutela ai sensi dei successivi articoli 21-quinquies e 21-nonies, dopo aver effettuato le valutazioni di legittimità omesse o non correttamente esercitate; è pertanto illegittimo un diniego di nulla osta reso dall'Ente Parco e sopravvenuto tardivamente dopo che si era già formato il titolo abilitativo tacito.

Il silenzio assenso previsto dall'art. 13 commi 1 e 4 L. 6 dicembre 1991 n. 394 - nella parte in cui prevede che nel termine di sessanta giorni l'Ente parco deve rendere il nulla osta per il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad impianti od opere all'interno del parco, decorso il quale si forma il predetto silenzio - non è stato implicitamente abrogato a seguito dell'entrata in vigore della L. 14 maggio 2005 n. 80, che, nell'innovare l'art. 20 L. 7 agosto 1990 n. 241, ha escluso che l'istituto generale del silenzio assenso possa trovare applicazione in materia di tutela ambientale e paesaggistica.

Cons. Stato n. 4182/2013

In materia di condono di abusi edilizi, presupposto per il perfezionamento del silenzio assenso di cui all'art. 39 comma 4 L. 23 dicembre 1994 n. 724 è l'avvenuta ultimazione delle opere al 31 dicembre 1993; pertanto, deve ritenersi che il silenzio assenso si venga a formare solo nel caso in cui, quantomeno al momento dell'istanza, il manufatto, ancorché incompleto, sia pur sempre riferibile all'abuso per il quale è stato proposto il condono, in quanto in caso contrario si verificherebbe la manifesta inammissibilità dell'istanza per indeterminatezza dell'opera condonata, per cui non si potrebbe mai legittimamente formare il predetto silenzio accoglimento. Pertanto, in relazione al completamento funzionale del manufatto è necessario che, entro la predetta data, siano stati realizzati quei lavori che consentono di ritenere che il bene sia adeguato all'uso.

Affinché possa formarsi il silenzio-assenso in materia di condono edilizio è necessario che vi sia la prova della ricorrenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi stabiliti dall'art. 39, comma 4, L. 23 dicembre 1994 n. 724, per le opere abusive ultimate entro il 31 dicembre 1993. Pertanto, nel caso di domanda di condono edilizio per mutamento della destinazione d'uso, deve escludersi che il meccanismo del silenzio assenso possa operare in presenza di dichiarazioni non veritiere e, comunque, in mancanza del completamento di quelle opere che avrebbero reso l'opera funzionale all'invocato mutamento di destinazione d'uso.

Cass. civ. n. 4045/2011

L'istituto del silenzio assenso, in virtù del quale l'autorizzazione amministrativa richiesta e non emessa nei termini di legge si ritiene accordata, pur essendo previsto dall'art. 20 L. 7 agosto 1990 n. 241 dei 1990 in termini generali, non si applica nella materia delle affissioni pubblicitarie; ne consegue che la posa in opera non autorizzata di impianti per affissioni pubblicitarie è da considerarsi abusiva ed è doverosa l'attività di repressione dell'illecito da parte del Comune ai sensi dell'art. 97 Cost.

Cass. pen. n. 14284/2010

Deve ritenersi che l'istituto del silenzio assenso operi anche con riguardo alla richiesta di autorizzazione alla semplice delocalizzazione di un impianto di radiodiffusione, non rientrando essa nel novero delle eccezioni normativamente previste, con conseguente esclusione, una volta che le relative condizioni si siano verificate, del reato previsto dall'art. 98 del Codice delle comunicazioni elettroniche emanato con D.Lgs. 1 agosto 2003 n. 259.

Cons. Stato n. 6591/2008

In linea di principio, al legislatore non è affatto precluso sul piano costituzionale la qualificazione in termini di silenzio assenso del decorso del tempo entro il quale l'amministrazione competente deve concludere il procedimento e adottare il provvedimento. Si tratta, in questi casi, di una scelta di politica legislativa nell'obiettivo di tempestività ed efficienza dell'azione amministrativa e, quindi, di buon andamento, costituzionalmente compatibile perchè siano esattamente individuati l'unità organizzativa ed il soggetto addetto responsabile dell'istruttoria e degli adempimenti finali, di modo che non vi sia differenza sotto il profilo della responsabilità tra atto espresso e silenzio derivante da scelta consapevole di non esercitare il potere di intervento.

La L. 80/2005, che ha generalizzato l'istituto del silenzio assenso prevedendo alcune eccezioni in determinate materie, tra cui quelle inerenti il patrimonio culturale paesaggistico e l'ambiente, non ha implicitamente abrogato la norma speciale contenuta all'art. 13 L. 394/91, che già prevedeva una speciale forma di silenzio assenso sulle istanze di nulla osta da parte degli enti parco. L'eccezione in questione, infatti, va interpretata nel senso che la generalizzazione dell'istituto del silenzio assenso non può applicarsi in modo automatico alle materie indicate dall'art. 20, comma 4, ma ciò non impedisce al legislatore di introdurre in tali materie norme specifiche, aventi ad oggetto il silenzio assenso, a meno che non sussistano espressi divieti, derivanti dall'ordinamento comunitario o dal rispetto dei principi costituzionali.

Cons. Stato n. 5628/2008

Al di fuori delle ipotesi espressamente previste, l'inerzia dell'amministrazione nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi va equiparata a tacito assenso. Quest'ultima fattispecie, tuttavia, deve considerarsi eccezionale, avendo di regola l'amministrazione l'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso ed esistendo situazioni, in cui non si può effettivamente prescindere da una concreta ponderazione - da parte dell'amministrazione stessa - degli interessi coinvolti.

Cass. pen. n. 27118/2008

In materia di emissioni in atmosfera, non opera la regola del silenzio assenso trattandosi di autorizzazioni aventi ad oggetto la tutela della salute.

Cons. Stato n. 6814/2007

L'istituto del silenzio assenso non è applicabile nei procedimenti preordinati al reclutamento del personale militare, atteso che in questi casi non risulta coinvolta l'iniziativa economica privata, gli atti dell'amministrazione militare sono espressivi di ampia discrezionalità tecnica a fronte della quale non sono configurabili posizioni di diritto soggettivo e, in ogni caso, lo stesso art. 20 comma 4, L. n. 241 del 1990 espressamente esclude l'applicabilità del suddetto istituto agli atti e ai provvedimenti riguardanti la difesa militare.

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Consulenze legali
relative all'articolo 20 Legge sul procedimento amministrativo

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Anonimo chiede
martedì 14/04/2020 - Piemonte
“Sono dipendente a tempo pieno ed indeterminato del Ministero della Difesa - Direzione Generale per il Personale Civile, in servizio presso l’Arsenale Militare Marittimo di Augusta (SR) ed attualmente in posizione di temporanea assegnazione ex art 42-bis del D.Lgs. 151/2001 presso il 1° Reggimento Artiglieria Terrestre sito in Fossano (CN) a far data dal 19 giugno 2017.

Ho presentato domanda di trasferimento tramite il Comando presso cui presto servizio (1° Rgt Art. terrestre) in data 29 novembre 2019 al fine di essere assegnato in via definitiva presso il comando con sede in Fossano (CN) motivandola come segue:
- essere coniugato con lavoratrice dipendente con contratto di lavoro a tempo pieno ed indeterminato dell’ASL CN1 il cui orario di lavoro si articola su turnazioni anche notturne e festive;
- essere genitore di un figlio minore (sette anni al momento della presentazione della richiesta) frequentante, a tempo pieno, la classe terza della scuola primaria;
- essere genitore di un figlio minore (due anni al momento di presentazione della richiesta) frequentante, a tempo pieno, la scuola dell’infanzia;
- che la famiglia convivente e residente in Mondovì (CN) si compone del sottoscritto e delle persone di cui sopra;
- di non poter fare affidamento su alcun tipo di supporto familiare.

Dalla data di trasmissione della domanda a mezzo pec l’amministrazione destinataria non ha dato alcuna risposta.

Vi chiedo quindi se tale silenzio può essere considerato significativo ai fini dell’accoglimento della richiesta ed eventualmente in che modo farlo valere.

Consulenza legale i 20/04/2020
Il silenzio assenso rappresenta un'ipotesi di silenzio significativo.
Il legislatore amministrativo, in un'ottica di semplificazione dell'attività amministrativa, ha deciso di attribuire all'inerzia ed alla condotta omissiva un valore provvedimentale.

Ai sensi dell’art.
20, L. 241/90 (Legge sul procedimento amministrativo), nei procedimenti ad iniziativa di parte, il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento dell'istanza, a meno che la stessa p.a. non comunichi nei termini un provvedimento di diniego dell'istanza o non indica una conferenza di servizi ai sensi degli artt. 14 e seguenti.
Tale istituto opera, tuttavia, solo nei rapporti tra privato e pubblica amministrazione.
La Corte di Cassazione ha precisato che la disciplina di cui all’art. 20, L. 241/90 non può estendersi al rapporto di lavoro pubblico, che ha una disciplina sua propria (Ord. Corte di Cass., n. 16597/2018).

Quanto invece all’art.
17 bis L. 241/90, introdotto dalla l. 124 del 2015, esso contiene una disciplina del silenzio assenso applicabile per la formazione e l’acquisizione di atti endoprocedimentali tra le amministrazioni pubbliche.
Il nuovo silenzio previsto dall’art. 17-bis
è destinato a trovare applicazione nei rapporti tra le amministrazioni ed in particolare tra l’amministrazione chiamata ad adottare il provvedimento finale e le altre che debbono prendere parte al procedimento
Tale istituto non è pertanto applicabile nei rapporti tra dipendente pubblico e amministrazione di appartenenza, in quanto quest’ultima opera in veste di datore di lavoro privato.
Anche la giurisprudenza si è espressa in tal senso: "l'acquisizione del nulla osta alla mobilità volontaria da parte dell'ente di appartenenza non è configurabile nella modalità di cui all'art. 17-bis della L. 241/1990 considerando che la norma è rubricata «silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni e gestori di beni o servizi pubblici», in quanto nella fattispecie il nullaosta doveva essere rilasciato al dipendente da parte del datore di lavoro pubblico ma nell'ambito di un rapporto di lavoro ormai privatizzato" (Trib. Como 21/9/2017 n. 220).

In conclusione, purtroppo, nel caso di specie non potrà operare la disciplina del silenzio assenso.