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Articolo 22 Legge sul procedimento amministrativo

(L. 7 agosto 1990, n. 241)

[Aggiornato al 30/10/2020]

Definizioni e principi in materia di accesso

Dispositivo dell'art. 22 Legge sul procedimento amministrativo

1. Ai fini del presente capo si intende:

  1. a) per "diritto di accesso", il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi;
  2. b) per "interessati", tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso;
  3. c) per "controinteressati", tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza;
  4. d) per "documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale;
  5. e) per "pubblica amministrazione", tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.

2. L'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza.

3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all'articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6.

4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono.

5. L'acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non rientrante nella previsione dell'articolo 43, comma 2, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale cooperazione istituzionale.

6. Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l'obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere.

Spiegazione dell'art. 22 Legge sul procedimento amministrativo

La normativa in materia di accesso ai documenti amministrativi costituisce un corollario del principio di trasparenza e pubblicità dell'agere amministrativo, così come consacrati dall'articolo 1. L'accesso viene anche descritto come enucleazione del concetto che vede la p.a. come vera e propria “casa di vetro”, in cui, a causa dell'importanza degli interessi pubblici e privati coinvolti, deve essere data massima trasparenza all'esercizio del potere amministrativo.

L'accesso amministrativo assurge persino a principio generale dell'attività amministrativa, attenente ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117 Cost..

Per quanto riguarda la natura giuridica, il diritto di accesso consiste nel diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi. Tuttavia, tale diritto dipende dalla possibilità per il richiedente di poter vantare una posizione giuridica qualificata, determinata dalla sussistenza di un interesse concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento di cui si richiede l'ostensione.

Ciò non toglie che trattasi ad ogni modo di un vero e proprio diritto soggettivo, e questo per via del carattere vincolato della valutazione operata dall'amministrazione in sede di esame dell'istanza, l'inclusione dell'accesso tra i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, e, non da ultimo, la devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (giurisdizione che appunto concerne diritti soggettivi lesi dall'amministrazione, piuttosto che i consueti interessi legittimi).

Fondamentale è a questo punto comprendere chi siano i titolari del diritto di accesso.

Innanzitutto è necessaria una posizione giuridica differenziata rispetto al quisque de populo, tesa alla tutela di situazioni giuridiche soggettive rilevanti.

Nello specifico, l'interesse è diretto, quando è personale; è concreto, in quanto dev'essere collegato alle ragioni esposte a sostegno dell'istanza; attuale, quando il documento di cui si chiede l'ostensione sia idoneo a spiegare effetti diretti o indiretti nei confronti del richiedente.

Per contro, come chiarito dall'art. 24 non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato della p.a..

Oggetto dell'accesso sono i documenti amministrativi in possesso dell'amministrazione (fino a che la p.a. ha l'obbligo di detenerli), tra cui rientrano anche gli atti di diritto privato e quelli redatti dai privati, qualora utilizzati nei processi decisionali pubblici.

Tutti i documenti sono di regola accessibili, ad eccezione di quelli elencati nell'art. 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6.

Massime relative all'art. 22 Legge sul procedimento amministrativo

Cons. Stato n. 3486/2018

Ai sensi dell'art. 43, comma 2 del D.lgs. n. 267 (recante il Testo unico degli enti locali), "I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato". A tal fine, le amministrazioni "assicurano la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell'informazione in modalità digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalità più appropriate e nel modo più adeguato al soddisfacimento degli interessi degli utenti le tecnologie dell'informazione e della comunicazione" (cfr. art. 2, comma 1 d.lgs. n. 82/ 2005, recante il c.d. Codice dell'amministrazione digitale). La direttiva emergente dalle richiamate disposizioni è senz'altro nel senso: a) che la fruibilità dei dati e delle informazioni in modalità digitale debba essere garantita con modalità adeguate (alla precipua finalità informativa) ed appropriate (alla tecnologia disponibile); b) che - secondo un corrispondente e sotteso canone di proporzionalità - grava sull'amministrazione l'approntamento e la valorizzazione di idonee risorse tecnologiche, che - senza gravare eccessivamente sulle risorse pubbliche - appaiano in grado di ottimizzare, in una logica di bilanciamento, le esigenze della trasparenza amministrativa.

Cons. Stato n. 651/2018

L'odierna considerazione in sede giurisprudenziale dell'istituto dell'accesso ai documenti amministrativi, ai sensi dell'art. 22 e ss. L. 241/ 1990, è oramai fortemente caratterizzata dal principio della massima ostensione dei documenti amministrativi, salve le limitazioni giustificate dalla necessità di contemperare il suddetto interesse con altri interessi meritevoli di tutela (si veda in particolare l'art. 24, comma 7, L. 241/1990), ciò in forza di una lettura costituzionalmente orientata delle disposizioni legislative surrichiamate e tese verso la piena attuazione del principio di imparzialità e correttezza dell'azione amministrativa, di cui all'art. 97 Cost. Pertanto, va accolta una nozione ampia di "strumentalità" del diritto di accesso, nel senso della finalizzazione della domanda ostensiva alla cura di un interesse diretto, concreto, attuale e non meramente emulativo o potenziale, connesso alla disponibilità dell'atto o del documento del quale si richiede l'accesso, non imponendosi che l'accesso al documento sia unicamente e necessariamente strumentale all'esercizio del diritto di difesa in giudizio, ma ammettendo che la richiamata "strumentalità" va intesa in senso ampio in termini di utilità per la difesa di un interesse giuridicamente rilevante.

Cons. Stato n. 4636/2015

Premesso che l'istanza di accesso, pur se astrattamente riguardante un'informazione ambientale, non esime il richiedente dal dimostrare che l'interesse che intende far valere è un interesse ambientale, come qualificato dal D.L.vo 19 agosto 2005 n. 195, è legittimo il diniego all'ostensione di formulari riguardanti il servizio di raccolta e trasporto di rifiuti sanitari, emessi in relazione a un contratto stipulato fra un'Azienda sanitaria locale e un privato, giustificato dal fatto che i dati, pur se attinenti ai predetti rifiuti sanitari - che se non correttamente smaltiti possono arrecare pregiudizi all'ambiente - erano stati richiesti per finalità del tutto diverse (economico-patrimoniali, di tipo concorrenziale) e con un inutile aggravio dell'attività dell'Amministrazione.

Cons. Stato n. 714/2015

Il diritto di accesso agli atti amministrativi non è stato configurato dal legislatore con carattere meramente strumentale rispetto alla difesa in giudizio, avendo un carattere autonomo, nel senso che il collegamento tra l'interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l'accesso e la documentazione oggetto della relativa istanza va inteso in senso ampio, poiché la documentazione richiesta deve essere considerata mezzo utile per la difesa e non come strumento di prova diretta della lesione dell'interesse tutelato.

C. giust. UE n. 416/2013

Ai sensi della direttiva 96/61/CE del Consiglio, del 24 settembre 1996, sulla prevenzione e la riduzione dell'inquinamento, il pubblico interessato deve avere accesso agli atti - nella specie ad una decisione di assenso urbanistico-edilizio - del procedimento di autorizzazione per la realizzazione di una discarica, sin dall'inizio del procedimento, non essendo consentito alle autorità nazionali competenti di rifiutare al pubblico interessato l'accesso adducendo la tutela della riservatezza delle informazioni commerciali o industriali prevista dal diritto nazionale o dell'Unione al fine di proteggere un legittimo interesse economico.

Ai sensi della direttiva 96/61/CE del Consiglio, del 24 settembre 1996, sulla prevenzione e la riduzione dell'inquinamento, un rifiuto ingiustificato di mettere a disposizione del pubblico interessato atti del procedimento di autorizzazione per la realizzazione di una discarica - nella specie una decisione di assenso urbanistico-edilizio - può essere sanato nel corso del procedimento amministrativo di secondo grado, a condizione che tutte le alternative siano ancora praticabili e che la regolarizzazione in tale stadio procedurale consenta ancora al pubblico interessato di esercitare un'influenza effettiva sull'esito del processo decisionale.

Cons. Stato n. 7/2012

Sussiste il diritto dei singoli associati Siae all'ostensione delle delibere assembleatiche dell'ente. Infatti, la normativa interna della Siae conferisce all'associato in quanto tale un ruolo di membro attivo di quel determinato corpo sociale, ai cui funzionamento può cooperare in svariate funzioni, e dal quale è destinato a ricevere una serie di benefici ulteriori rispetto a quelli per i quali si è richiesta l'iscrizione e, di conseguenza, non può sostenersi che al singolo associato non spetterebbe altra posizione personale, sfera di interesse o status, che non sia riconducibile alla "ripartizione dei proventi dei diritti d'autore tra gli aventi diritto".

La disciplina dell'accesso agli atti amministrativi non condiziona l'esercizio del relativo diritto alla titolarità di una posizione giuridica tutelata in modo pieno, quale il diritto soggettivo del soggetto che ha conferito un capitale in una società commerciale, essendo sufficiente il collegamento con una situazione giuridicamente riconosciuta anche in misura attenuata. Infatti, la legittimazione all'accesso va riconosciuta a chiunque possa dimostrare che gli atti procedimentali oggetto dell'accesso abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante l'autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della vita distinto rispetto alla situazione legittimante all'impugnativa dell'atto.

Fin dalle prime pronunce del Consiglio di Stato sull'interpretazione dell'art. 22, L. n. 241/1990, è stata riconosciuta la legittimazione del Codacons ad esercitare il diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione in relazione ad interessi che pertengono ai consumatori e utenti di pubblici servizi. Cionondimeno, la disposizione di cui all'art. 22, co. 1, L. n. 241/1990, pur riconoscendo il diritto di accesso a "chiunque vi abbia interesse" non ha tuttavia introdotto alcun tipo di azione popolare diretta a consentire una sorta di controllo generalizzato sulla Amministrazione, tant'è che ha contestualmente definito siffatto interesse come finalizzato alla "tutela" di situazioni giuridicamente rilevanti". Del resto, anche l'art. 2 del primo regolamento attuativo della legge, con riferimento all'accesso, approvato con d.P.R. 27 n. 352/1992, ha chiarito che l'interesse che legittima la richiesta di accesso, oltre ad essere serio e non emulativo, deve essere "personale e concreto", ossia ricollegabile alla persona dell'istante da uno specifico nesso, occorrendo che il richiedente intenda difendere una situazione di cui è portatore, qualificata dall'ordinamento come meritevole di tutela, non essendo sufficiente il generico e indistinto interesse di ogni cittadino alla legalità o al buon andamento della attività amministrativa.

Cons. Stato n. 116/2012

In tema di accesso agli atti, il "collegamento" tra l'interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l'accesso e la documentazione oggetto della relativa istanza, di cui all'art. 22, co. 1, lett. b), L. n. 241/1990, non può che essere inteso in senso ampio, posto che la documentazione richiesta deve essere, genericamente, mezzo utile per la difesa dell'interesse giuridicamente rilevante, e non strumento di prova diretta della lesione di tale interesse.

Cons. Stato n. 783/2011

Possono formare oggetto di accesso tutti gli atti di gestione del personale dipendente degli enti pubblici e dei soggetti agli stessi equiparati, in quanto, pur essendo tali atti adottati iure gestionis, le esigenze di buon andamento e imparzialità riguardano allo stesso modo l'attività volta all'emanazione di provvedimenti e quella con cui sorgono o sono gestiti i rapporti di lavoro disciplinati dal diritto comune.

Cons. Stato n. 3309/2010

Ai sensi dell'art. 22 comma 2, L. 7 agosto 1990 n. 241, come sostituito dall'art. 15, L. 11 febbraio 2005 n. 15, il diritto di accesso ai documenti amministrativi costituisce un principio generale dell'ordinamento giuridico, il quale si colloca in un sistema ispirato al contemperamento delle esigenze di celerità ed efficienza dell'azione amministrativa con i principi di partecipazione e di concreta conoscibilità della funzione pubblica da parte dell'amministrato, basato sul riconoscimento del principio di pubblicità dei documenti amministrativi; in quest'ottica, il collegamento tra l'interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l'accesso e la documentazione oggetto della relativa istanza non può che essere inteso in senso ampio, posto che la documentazione richiesta deve essere, genericamente, mezzo utile per la difesa dell'interesse giuridicamente rilevante, e non strumento di prova diretta della lesione di tale interesse.

Cons. Stato n. 2966/2010

Ai sensi dell'art. 22, L. 7 agosto 1990 n. 241, al proprietario del fondo vicino a quello sul quale sono state realizzate nuove opere spetta il diritto di accesso a tutti gli atti abilitativi edilizi quando faccia valere l'interesse ad accertare il rispetto delle previsioni urbanistiche, trattandosi di posizione qualificata e differenziata, e non meramente emulativa o preordinata ad un controllo generalizzato dell'azione amministrativa.

Cons. Stato n. 1962/2010

Una associazione privata - che per statuto svolge attività per la diffusione e lo sviluppo delle discipline sportive d'acqua - è titolare, secondo la previsione di cui all'art. 22, comma 1, lett. b, L. 241 del 1990 e s.m.i., di una differenziata posizione di interesse concreto, diretto ed attuale in relazione all'accesso a documenti riguardanti la gestione e l'affidamento in concessione a privati di beni appartenenti al demanio marittimo, atteso che detti documenti possono costituire indubbio supporto e mezzo per il miglior perseguimento degli scopi sociali.

Cons. Stato n. 7486/2009

Atteso che il diritto di accesso ai documenti di cui agli art. 22 e ss. L. n. 241 del 1990 è il diritto alla visione ed estrazione di copia dello specifico preesistente documento in possesso dell'amministrazione, non è consentito evadere la richiesta di accesso con l'ostensione di un documento equipollente, a nulla rilevando l'omogeneità dei due atti sul piano dei contenuti.

Cons. Stato n. 3081/2009

Poiché il nostro ordinamento non tollera le denunce segrete, colui il quale subisce un procedimento di controllo o ispettivo è portatore di un interesse qualificato a conoscere integralmente tutti i documenti amministrativi utilizzati nell'esercizio del potere di vigilanza, a cominciare dagli atti d'iniziativa e di preiniziativa, quali, appunto, denunce o esposti. Conseguentemente, benché non possa escludersi che l'immediata comunicazione del nominativo del denunciante possa riflettersi negativamente sullo sviluppo dell'istruttoria, ciononostante è illegittimo il diniego opposto alla conoscenza degli atti quando ormai (come nella fattispecie) il procedimento ispettivo-disciplinare si sia definitivamente concluso.

Cons. Stato n. 1363/2008

Il diritto di accesso non può essere riconosciuto per la visione (e la successiva estrazione di copia) di sentenze della Commissione tributaria, che non possono essere ricondotte al genere dei "documenti amministrativi", formati dalla amministrazione. Qualunque possa essere l'accezione di “documento amministrativo" (ogni rappresentazione di un "contenuto" di atti che siano formati dalla p.a., ovvero di atti che, sebbene di diritto privato, siano finalizzati alla cura di interessi pubblici) e quale che sia la latitudine della tutela che si vuole garantire al (e con il) diritto di accesso, al fine di "assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale" (art. 22 comma 2 L. n. 241 del 1990), le "sentenze" (peraltro pubbliche) non possono essere ricomprese tra gli atti nei cui confronti sia esercitabile il diritto di accesso. Sono di ostacolo sia la formulazione letterale dell'art. 22, che si riferisce ad "atti, anche interni, formati, dalla p.a.", che siano espressione di una "attività amministrativa", sia la finalità della previsione che vuole garantire la imparzialità e la trasparenza della p.a. Altro ostacolo di ordine positivo è dato rinvenire nella dizione dell'art. 23 L. n. 241 del 1990, che specifica i soggetti passivi dell'accesso, tra i quali non sono previsti gli organi giurisdizionali, che emettono atti con un regime definito (anche di pubblicità), che è completamente estraneo e non assimilabile alla disciplina in tema di accesso amministrativo. L'assimilazione della "sentenza" (tributaria o altra) al "documento amministrativo" deve arrestarsi al primo termine, cioè al "documento", non potendo mettersi in dubbio che anche la sentenza sia un documento, nel senso che è qualcosa che rappresenta "un contenuto", rendendolo utilizzabile; non è possibile procedere oltre nella identificazione dei due "documenti", giacché la qualifica di "amministrativo" del documento, in relazione al quale è previsto l'accesso, non può in alcun modo essere assegnata alla "sentenza", che conclude il processo, e non il procedimento.

Cons. Stato n. 4645/2007

Il diritto di accesso non costituisce una pretesa meramente strumentale alla difesa in giudizio della situazione sottostante, essendo in realtà diretto al conseguimento di un autonomo bene della vita, così che la domanda giudiziale tesa ad ottenere l'accesso ai documenti è assolutamente indipendente non solo dalla sorte del processo principale nel quale venga fatta valere l'anzidetta situazione, ma anche dall'eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale che il richiedente, una volta conosciuti gli atti, potrebbe proporre.

Cons. Stato n. 4638/2007

L'accesso agli atti non può riguardare documenti allo stato non esistenti e da formare per dare risposta alla richiesta ostensiva poiché oggetto dell'accesso sono i documenti amministrativi e non generiche informazioni sull'attività della p.a. Tuttavia l'istanza di accesso non deve indicare in modo puntuale i documenti oggetto della richiesta di ostensione, in quanto molto spesso il privato non conosce in quali documenti sono contenute le informazioni che richiede, di guisa che, in presenza dei presupposti previsti dalla legge spetterà, all'amministrazione individuare in quali documenti siano presenti le informazioni richieste onde consentire il pieno soddisfacimento del diritto del privato.

Cons. Stato n. 3601/2007

Gli autori degli esposti informativi (i cui nomi sono oggetto dell'istanza di accesso presentata dalla ricorrente) non possano essere qualificati controinteressati in senso tecnico. [...] Sono infatti controinteressati non tutti coloro che, a qualsiasi titolo sono nominati o coinvolti nel documento oggetto dall'istanza ostensiva, ma solo coloro che per effetto dell'estensione vedrebbero pregiudicato il loro diritto alla riservatezza. Ebbene il Collegio ritiene che tale situazione giuridica concerna solo quelle vicende collegate in modo apprezzabile alla sfera privata del soggetto, e non anche quelle destinate ad assumere una dimensione di carattere pubblico.

Ai sensi dell'art. 22 lett. c) della L. 241/1990, in materia di accesso agli atti amministrativi, sono controinteressati solo coloro che per effetto dell'ostensione vedrebbero pregiudicato il loro diritto alla riservatezza e non tutti coloro che, a qualsiasi titolo, siano nominati o coinvolti nel documento oggetto dall'istanza estensiva.

Cons. Stato n. 2513/2007

L'esercizio del diritto di accesso ai documenti non può trasformarsi in uno strumento di ispezione popolare volto alla verifica della legittimità e dell'efficienza dell'azione amministrativa.

Cons. Stato n. 1384/2007

Nel giudizio proposto avverso il diniego di accesso alla documentazione relativa ad un procedimento disciplinare promosso dal Consiglio dell'ordine degli avvocati sono controinteressati tutti gli avvocati ascoltati dal Consiglio dell'ordine nel corso dell'indagine conoscitiva, quali soggetti determinati cui si riferiscono i documenti richiesti con la domanda di accesso.

Cons. Stato n. 668/2007

La domanda di accesso alle informazioni ambientali può consistere anche in una generica richiesta di informazioni sulle condizioni di un determinato contesto ambientale, a condizione che questo sia specificato e che la richiesta non sia mirata ad un mero sindacato ispettivo sull'attività del comune.

Cons. Stato n. 7111/2006

Il cliente ha interesse ad accedere agli atti con cui il Consiglio dell'Ordine ha valutato i fatti narrati nell'esposto sin dalla eventuale archiviazione o dall'avvio del procedimento disciplinare, al fine di trarre elementi per valutare se sussistano presupposti tali da proporre in sede civile una azione nei confronti del professionista, ai sensi dell'art. 2236 del codice civile. È salvo il poteredovere del Consiglio dell'Ordine di negare l'accesso agli atti che effettivamente contengano dati sensibili del professionista, come il potere-dovere del Consiglio dell'Ordine di differire motivatamente l'accesso, ove sussistano ragioni giustificative inerenti ad esigenze istruttorie.

Cons. Stato n. 7/2006

La qualità di autore di un esposto, che abbia dato vita a un procedimento disciplinare, è circostanza idonea, unitamente ad altri elementi quale la pendenza di un giudizio civile, a legittimare all'accesso nei confronti degli atti del procedimento disciplinare che da quell'esposto ha tratto origine.

Cons. Stato n. 55/2005

Ai fini della sussistenza del presupposto legittimante per l'esercizio del diritto dei accesso deve esistere un interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l'accesso, non necessariamente consistente in un interesse legittimo o in un diritto soggettivo, ma comunque giuridicamente tutelato, non potendo l'interesse identificarsi con il generico ed indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento della attività amministrativa, essendo necessario invece un rapporto di strumentalità tra tale interesse e la documentazione di cui si chiede l'ostensione. Tale nesso di strumentalità deve, peraltro, essere inteso in senso ampio, posto che la documentazione richiesta deve essere, genericamente, mezzo utile per la difesa dell'interesse giuridicamente rilevante, e non strumento di prova diretta della lesione di tale interesse.

Cons. Stato n. 6/1999

Il soggetto nei cui confronti sia stato emesso un provvedimento sanzionatorio ha titolo ad accedere alla documentazione che lo riguarda, anche al fine di un sindacato "a posteriori" sulla legittimità del comportamento tenuto dall'amministrazione e dai suoi funzionari.

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Antonio D. B. chiede
sabato 01/02/2020 - Trentino-Alto Adige
“Buongiorno,
necessito di un Vostro autorevole parere circa un problema piuttosto delicato.
Caso pratico : un soggetto rimane coinvolto in un grave sinistro stradale, a seguito del quale viene trasportato al Pronto Soccorso, e ricoverato presso il Reparto Rianimazione in prognosi riservata, in coma privo di conoscenza. La situazione si protrae per alcuni giorni, e sembra non tendere a cambiare per il futuro, almeno prossimo.
Un parente in linea retta (il figlio) si rivolge ad uno Studio Legale, il cui Avvocato titolare formula richiesta di accesso atti alla Forza di Polizia che ha rilevato l’incidente, per procedere con le pratiche necessarie, avvalendosi di un mandato d’incarico firmato dal figlio, e richiamando l’articolo 2028 del codice civile relativamente alla gestione d’affari altrui, insistendo sulla regolarità della propria richiesta.
La Forza di Polizia che ha rilevato il sinistro nega l’accesso atti, motivando la non titolarità né del figlio né del legale, replicando che vi sia, in casi di questo tipo, la necessità di nominare un Amministratore di Sostegno alla persona in stato di coma, con un regolare decreto di nomina di un Giudice Tutelare.
Al nominato amministratore, avente titolo a tutti gli effetti, verrà poi dato ogni diritto di accesso.
E’ regolare la risposta della Forza di Polizia, o l’ Avvocato ha diritto di avere accesso agli atti menzionando la gestione d’affari altrui, senza altre incombenze ?
Ringrazio, i più cordiali saluti.

Consulenza legale i 07/02/2020
L’art. 2028 c.c. disciplina la cosiddetta negotiorum gestio, cioè l’attività negoziale svolta da un soggetto non dotato di un mandato espresso che spontaneamente si sostituisca all’interessato che sia impossibilitato in via temporanea o permanente a curare i propri interessi (Cassazione civile sez. II, 03 novembre 2016, n.22302).
Come si vede, si tratta di un istituto tipico del diritto privato, che ha la funzione di regolare i rapporti dei vari soggetti coinvolti, nonché il regime e la sorte delle obbligazioni assunte dal gestore.
Esso, quindi, non può essere traslato tal quale in materia di accesso, in quanto quest’ultima è un’attività interamente regolata da norme di diritto pubblico ed è, dunque, a queste che è necessario fare riferimento.

I principi generali in tema di accesso sono stabiliti dagli artt. 22 e ss., L. n. 241/1990, ai sensi dei quali è attribuito ai soggetti interessati il diritto di prendere visione dei documenti amministrativi che li riguardino, a meno che si ricada in in una delle ipotesi tassative previste dall’art. 24 della stessa legge (atti soggetti a segreto).
Considerato che gli atti oggetto dell’istanza di accesso sono stati poi rilasciati all’Amministratore di sostegno, si deve concludere che i motivi del primo diniego risiedano non nel tipo di atto richiesto, bensì nella carenza di un qualche requisito soggettivo.

Nella nozione di “interessato” legittimato ad esercitare il diritto di accesso rientrano tutti i soggetti che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso (art. 22, L. n. 241/1990).
Infatti, il diritto di accesso agli atti non può sfuggire all'ineliminabile correlazione con un interesse attuale, concreto e diretto, ossia immediatamente riferibile alla sfera giuridica dell'istante in termini di sua pertinenza ad essa e quindi, come tale, personale (Consiglio di Stato, sez. IV, 04 settembre 2012, n.4671).

Ne consegue la legittimità del diniego dell’accesso nell’ipotesi in cui la domanda non venga presentata direttamente dall’interessato, ma da altri soggetti sprovvisti di apposita delega (anche in caso si tratti di familiari) (Consiglio di Stato sez. V, 06 aprile 1998, n.437).
Qualora la richiesta venga formulata da un legale in nome e per conto di altro soggetto, inoltre, una consolidata giurisprudenza ritiene necessario che essa sia accompagnata, per asseverarne l'effettiva provenienza, da copia di apposito mandato o incarico professionale, ovvero dalla sottoscrizione congiunta dell'interessato stesso (Consiglio di Stato sez. IV, 28 gennaio 2016, n.317; Consiglio di Stato, sez. IV, 14 maggio 2015, n.2439; Consiglio di Stato, sez. V, 05 settembre 2006, n. 5116; T.A.R. Catania, sez. II, 28 novembre 2017, n.2765).
Tali requisiti formali costituiscono elementi di certezza essenziali ai fini dell'imputabilità della richiesta di accesso ed assunzione delle eventuali relative responsabilità sia da parte del richiedente, sia del funzionario chiamato all'ostensione di quanto richiesto, nonché ai fini della verifica della sussistenza di un concreto interesse alla richiesta medesima (T.A.R. Napoli, sez. V, 09 marzo 2009, n.1331).

In conclusione, l’agire dell’Amministrazione appare legittimo, posto che la prima di domanda di accesso è stata sottoscritta soltanto dal legale senza allegare alcun atto attestante il conferimento del mandato, per di più per conto di un soggetto diverso da quello direttamente interessato.