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Articolo 25 Codice di procedura civile

(R.D. 28 ottobre 1940, n. 1443)

Foro della pubblica amministrazione

Dispositivo dell'art. 25 Codice di procedura civile

Per le cause nelle quali è parte un' amministrazione dello Stato è competente, a norma delle leggi speciali sulla rappresentanza e difesa dello Stato in giudizio e nei casi ivi previsti, il giudice del luogo dove ha sede l'ufficio dell' Avvocatura dello Stato, nel cui distretto si trova il giudice che sarebbe competente secondo le norme ordinarie (1) (2) (3). Quando l'amministrazione è convenuta, tale distretto si determina con riguardo al giudice del luogo in cui è sorta o deve eseguirsi l'obbligazione o in cui si trova la cosa mobile o immobile oggetto della domanda [144] (3)(4).

Note

(1) L'art. 6 del r.d. 30-10-1933, n. 1611 detta in tema di rappresentanza e difesa dello Stato in giudizio la competenza per le cause nelle quali è parte un amministrazione dello Stato, disponendo che la stessa sia devoluta al tribunale o alla Corte d'Appello del luogo dove ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova il giudice che sarebbe competente secondo le norme ordinarie.
(2) La competenza del foro erariale è inderogabile e vale soltanto per le cause nelle quali sia parte una amministrazione dello Stato. La norma non si estende alle controversie promosse contro gli enti pubblici che abbiano una soggettività giuridica formalmente distinta da quella dello Stato (come ad esempio l'Agenzia delle Entrate, L'Agenzia per la promozione dello sviluppo del mezzogiorno) salvo esplicita previsione normativa.
In linea generale, la norma non trova applicazione nei confronti di regioni, province e comuni, sebbene a questi ultimi sia riconosciuta la facoltà di avvalersi del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato.
Diversamente, la regola del foro erariale trova applicazione nell'ipotesi in cui l'amministrazione dello Stato sia parte in una causa genericamente connessa ad un'altra o a quest'ultima legata dal vincolo più specifico della pregiudizialità (34 c.p.c.), della continenza (39 2 c.p.c.)] o della garanzia (32 c.p.c.). In tutti questi casi, indipendentemente dalla circostanza che lo Stato agisca in veste di attore o di convenuto, si determina uno spostamento di competenza dall'ufficio giudiziario che sarebbe territorialmente competente secondo le norme ordinarie a quello del capoluogo del distretto, nel quale l'amministrazione può difendersi più comodamente, avendovi sede l'ufficio dell'Avvocatura. La norma, invece, non si applica ex art. 7, comma 1, r.d. 30-10-1933, n. 1611, quando l'amministrazione dello Stato sia parte nei giudizi innanzi ai pretori ed ai giudici di pace (7), nei procedimenti esecutivi e fallimentari, nelle cause per sinistri marittimi e, infine, in quelle ereditarie (22), operando in queste ipotesi, le norme ordinarie sulla competenza che rimangono altresì ferme quando l'amministrazione interviene volontariamente in causa (105).
(3) La legge sulla contabilità pubblica dispone che i pagamenti da parte dello Stato debbano essere eseguiti mediante assegni o mediante ordinativi diretti sulla sezione della tesoreria della provincia ove il creditore ha il proprio domicilio (art. 54, r.d. 18-11-1923, 2440). Di conseguenza, nell'ipotesi in cui sia convenuta la P.A., il luogo ove deve eseguirsi l'obbligazione viene a coincidere con quello in cui ha sede tale sezione. Diversamente, le cause di risarcimento danni promosse contro lo Stato sono devolute alla cognizione del giudice del luogo in cui si è verificato il fatto illecito.
(4) Con la legge 89/2001 e ss.mm. (c.d.Legge Pinto) l'ordinamento ha previsto la facoltà di rivolgersi alla Corte d'appello al fine di ottenere la condanna del Governo al pagamento di una somma di denaro a titolo di indennizzo per l'eccessiva ed irragionevole durata del processo (civile, penale, amministrativo, contabile o tributario).
L'atto introduttivo riveste la forma di un ricorso e il provvedimento conclusivo è un decreto di accoglimento o di rigetto che deve essere emanato entro quattro mesi dal deposito del ricorso. La competenza spetta alla Corte d'appello del distretto in cui ha sede il giudice competente ai sensi dell'art.11c.p.p. a giudicare nei procedimenti riguardanti i magistrati nel cui distretto è concluso o estinto o pende il procedimento.

Ratio Legis

La norma esprime il trattamento di favore riconosciuto alla pubblica amministrazione che trova la sua giustificazione nell'esigenza sia di assicurare una difesa più agevole ed un risparmio di spesa allo Stato radicando le controversie nel luogo ove ha sede l'ufficio dell'Avvocatura, sia di tutelare la collettività favorendo la specializzazione delle relative sedi giudiziarie.

Spiegazione dell'art. 25 Codice di procedura civile

La norma disciplina quei casi in cui un'amministrazione dello Stato è parte in causa come attore, convenuto o chiamato, disponendo che la competenza territoriale spetta al Tribunale che ha sede nel capoluogo del distretto di Corte d'appello nel cui territorio si trova il giudice che sarebbe competente secondo le regole ordinarie.
La ragione di tale scelta sta nel fatto che la Pubblica Amministrazione è rappresentata e difesa in giudizio, ai sensi del R.D. n. 1611 del 1933, da un proprio organo che ne tutela diritti ed interessi: l'Avvocatura dello Stato, il quale ha uffici presso ogni sede di Corte d'appello.
Si tratta di un’ipotesi di competenza inderogabile, la quale prevale su ogni altra competenza, pur se anch'essa inderogabile, con la conseguenza che la relativa violazione sarà rilevabile d'ufficio anche nel giudizio di appello (ai sensi dell'art. 28 del c.p.c., in tema di foro stabilito per accordo delle parti, il foro erariale ha natura inderogabile per espressa previsione normativa ed è sottratto anche alla disponibilità dell'amministrazione).
Occorre precisare che lo spostamento di competenza riguarda soltanto il Tribunale e non anche il Giudice di Pace (l'art. 7, 1° co., R.D. 30.10.1933, n. 1611, regolamento dell'Avvocatura dello Stato, afferma infatti che nei giudizi innanzi al Giudice di pace rimangono ferme le norme ordinarie sulla competenza).
Il foro erariale non viene neppure applicato nell'ambito dei giudizi relativi ai procedimenti esecutivi ed in materia di riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato.

Questo, in maniera schematica, il meccanismo di individuazione del foro previsto da questa norma:
  1. determinazione del Tribunale ordinariamente competente secondo le regole generali;
  2. determinazione della Corte d'appello al cui territorio appartiene il Tribunale ordinario prescelto;
  3. spostamento della competenza al Tribunale del luogo in cui ha sede la Corte d'appello.
E’ pacifica in giurisprudenza la tesi secondo cui le norme sul foro erariale si riferiscono alle sole controversie nelle quali sia parte un'amministrazione dello Stato (es. università statale) e non sono estensibili alle cause con enti che, pur rappresentati e difesi in giudizio dall'Avvocatura, abbiano soggettività giuridica formalmente distinta da quella dello Stato.
In particolare, si afferma che tale foro non si applica nemmeno a Regioni, Province, Comuni e altri enti pubblici (per i quali valgono le normali regole sulla competenza per territorio) e che per l'estensione del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato ad enti pubblici diversi dalle amministrazioni centrali (e, dunque, per l'applicabilità, in deroga alle comuni regole di competenza, del cosiddetto foro erariale), occorre una norma che espressamente contempli tale deroga, o comunque equipari il beneficiario di detta estensione alle amministrazioni dello Stato anche ai fini della competenza.

L'art. 25 c.p.c differenzia due casi:
  1. l'ipotesi in cui l'amministrazione dello Stato sia attrice;
  2. l'ipotesi in cui la medesima assuma il ruolo di convenuta.

In questa seconda ipotesi il distretto presso cui ha sede l'Avvocatura dello Stato si determina considerando il luogo in cui è sorta o deve eseguirsi l'obbligazione, o in cui si trova la cosa mobile o immobile oggetto della domanda.
Costituisce questa una forma di allargamento del c.d. forum rei sitae di cui all’art. 21 del c.p.c., in quanto l'applicazione del foro ex art. 25 c.p.c- attiene anche ai beni mobili, e inoltre concorre con il forum obligationis per le cause relative ai diritti obbligatori (non essendo esclusivo di cause aventi ad oggetto diritti reali).

La giurisprudenza afferma unanimemente che il foro erariale trovi applicazione non solo nell'ipotesi in cui la P.A. sia parte nella causa principale, ma anche nel caso in cui essa sia parte di un'altra causa a questa connessa, non rilevando a tal fine che sia parte originaria o chiamata ad intervenire nel processo, nè la sua qualità di litisconsorte necessario.
Neppure influisce l'esistenza di un vincolo di inscindibilità o dipendenza fra le cause, essendo sufficiente che sia instaurato un simultaneus processus tra le cause anzidette per continenza, connessione, pregiudizialità o garanzia.

Vediamo adesso come si applica l’art. 25 c.p.c. in presenza di alcune particolari controversie:

  1. Controversie di lavoro: per tali controversie l’art. 25 c.p.c. non subisce alcuna eccezione, ritenendosi che il foro erariale prevalga sulla competenza di cui all'art. 413 del c.p.c.
  2. Controversie in materia di previdenza e assistenza obbligatorie: per tale tipologia di controversie l’art. 444 del c.p.c. attribuisce la competenza al Tribunale del luogo di residenza del lavoratore o del soggetto fruente delle prestazioni assistenziali e si ritiene che tale attribuzione operi anche quando l'amministrazione convenuta fruisce della rappresentanza in giudizio dell'Avvocatura dello Stato.
Ciò risponde all'esigenza di facilitare l'accesso al giudice della parte più bisognosa di assistenza, attribuendosi all’art. 444 c.p.c. carattere di norma speciale rispetto a quella sul foro erariale.
Si fa infatti osservare che la tesi dell'operatività del foro erariale comporterebbe una ingiustificata disparità di trattamento rispetto ai beneficiari di tutele previdenziali o assistenziali aventi come controparti soggetti non fruenti della difesa erariale e rispetto a quanto previsto in materia di controversie relative a rapporti di lavoro con le pubbliche amministrazioni.
  1. Controversie relative alla debenza di un tributo: sono sottoposte alla competenza di cui alla norma in esame tutte le controversie di natura tributaria e che attengono a spettanze o all'ammontare di un tributo, nonché le controversie concernenti la regolarità formale della procedura coattiva di riscossione in merito ai termini, ai privilegi e, in genere, a tutte le questioni che, direttamente o indirettamente, investono l'obbligazione fiscale, anche se sorte nel giudizio di opposizione ad ingiunzione fiscale.
Va qualificata come controversia tributaria anche la causa promossa per contestare la debenza di una imposta o tassa quando sia stato evocato in giudizio, oltre all'Ente impositore, il soggetto indicato quale effettivo obbligato.
Tale causa, pertanto, a meno che non attenga a rapporti inclusi nelle attribuzioni giurisdizionali delle commissioni tributarie rientra, per ragioni di materia, nella cognizione del tribunale ex art. 9 del c.p.c., 2° co., ed in tale ipotesi l'individuazione del Tribunale territorialmente competente non si sottrae alle regole inderogabili di cui all'art. 25 c.p.c. e art. 6 R.D. 30.10.1933 n. 1611 (ciò significa che, in caso di domanda di annullamento di un atto impositivo, proposta nei confronti dell’amministrazione finanziaria, l’individuazione del giudice territorialmente competente deve essere effettuata in base alla sede dell'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova il giudice che sarebbe competente secondo le norme ordinarie).

Massime relative all'art. 25 Codice di procedura civile

Cass. civ. n. 21184/2017

In tema di competenza per territorio, rientra nei poteri del giudice, sottesi al principio “iura novit curia”, l’individuazione della norma che sorregge l’eccezione di incompetenza riservata alla parte, restando pertanto irrilevante che quest'ultima, nel sollevare l'eccezione e nell'indicare il foro reputato competente, non abbia anche invocato espressamente la norma a sostegno di tale indicazione o ne abbia indicata una erronea; pertanto, nell’ipotesi di chiamata in garanzia di una P.A., il radicamento della competenza presso il foro erariale prescinde dal richiamo che la stessa abbia fatto, nel sollevare l’eccezione d’incompetenza del giudice adito, al comma 1 dell’art. 6 del r.d. n. 1611 del 1933, anziché al comma 2, che disciplina le modalità di devoluzione della competenza in caso di chiamata in causa.

Cass. civ. n. 18287/2015

Nelle cause in cui sia convenuta un'amministrazione dello Stato, qualora l'obbligazione dedotta in giudizio origini da un fatto illecito, il principio per cui, ai fini dell'individuazione del giudice territorialmente competente ex artt. 6 del r.d. n. 1611 del 1933 e 25 c.p.c., il criterio del "forum delicti" concorre con quello del "forum destinatae solutionis" (quest'ultimo da individuare in base alle norme della contabilità pubblica), trova applicazione anche quando la causa sia stata instaurata pure nei confronti di altri soggetti.

Cass. civ. n. 17475/2015

In tema di competenza per territorio, è inapplicabile il foro erariale alle controversie nelle quali sia parte un'Agenzia del Territorio, in ragione del carattere facoltativo del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato ad essa riconosciuto.

Cass. civ. n. 3869/2014

In relazione alla domanda proposta da un medico specializzato al fine di ottenere il risarcimento del danno derivato dall'inadempimento da parte dell'Italia alle direttive CEE 75/363 e 82/76, l'ufficio giudiziario competente deve essere individuato in quello di Roma, avuto riguardo al foro della P.A., nonché a quello di insorgenza dell'obbligazione dedotta in giudizio, riferibile ad un comportamento dello Stato legislatore, senza che abbia rilievo la presenza di ulteriori convenuti (quale, nella specie, l'Università sede della scuola di specializzazione).

Cass. civ. n. 13268/2012

La regola generale, secondo cui l'eccezione di incompetenza per territorio derogabile si ha per non proposta, se non accompagnata dall'indicazione di tutti i fori concorrenti, subisce deroghe quando sia convenuta una P.A. in un giudizio in materia di obbligazioni, dovendosi in tal caso distinguere due ipotesi: (a) se l'amministrazione è convenuta dinanzi al tribunale di una città dove ha sede l'ufficio distrettuale dell'Avvocatura dello Stato, e l'amministrazione non formuli l'eccezione di incompetenza in modo completo, essa si ha per non proposta; (b) se l'amministrazione è convenuta, invece, dinanzi al tribunale di una città dove non ha sede alcun ufficio dell'Avvocatura dello Stato, e l'amministrazione non formuli l'eccezione di incompetenza in modo completo, il giudice potrà comunque rilevare d'ufficio la propria incompetenza per territorio, in favore del giudice del luogo in cui, nell'ambito dello stesso distretto giudiziario, ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato.

Cass. civ. n. 2265/2012

Nelle cause in cui sia parte un'amministrazione dello Stato, qualora l'obbligazione dedotta in giudizio abbia origine da un fatto illecito, ai fini dell'individuazione del giudice competente per territorio, ai sensi degli artt. 6 r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611 e 25 cod. proc. civ., il "forum delicti" concorre, in via alternativa, con il "forum destinatae solutionis", da determinarsi in base alle norme di contabilità pubblica (art. 54 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440; artt. 278, lettera d, 287 e 407 r.d. 23 maggio 1924, n. 827), e cioè il luogo in cui ha sede l'ufficio di tesoreria tenuto ad effettuare il pagamento, che è quello della provincia in cui il creditore è domiciliato.

Cass. civ. n. 30035/2011

Le particolari disposizioni in materia di foro erariale (artt. 25 c.p.c. e 6, 10 r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611) e di notifica degli atti introduttivi del giudizio presso gli uffici periferici dell'Avvocatura dello Stato (art. 11 del citato regio decreto) si applicano alle sole controversie nelle quali sia parte un'Amministrazione dello Stato; dette disposizioni non sono pertanto estensibili alle controversie nelle quali siano parte altri enti che, pur rappresentati e difesi in giudizio dell'Avvocatura, abbiano soggettività giuridica formalmente distinta dallo Stato. (Fattispecie relativa alla Cassa per il Mezzogiorno).

Cass. civ. n. 20530/2011

Ai fini della competenza territoriale, nella controversia avente ad oggetto il pagamento di somme di danaro da parte di una P.A. non statale, cui sia però applicabile - nella specie una USL - la normativa sulla contabilità dello Stato, il "forum destinatae solutionis" va individuato nella sede dell'ufficio di tesoreria dell'ente debitore.

Cass. civ. n. 20361/2011

In tema di foro erariale, quando vi sia una pluralità di cause connesse ai sensi dell'art. 33 c.p.c. ed in una di esse sia parte un'Amministrazione statale, la competenza territoriale spetta al tribunale o alla corte d'appello del luogo ove ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova il tribunale o la corte d'appello, che sarebbe competente secondo le norme ordinarie.

Cass. civ. n. 18036/2008

Le controversie che, prima dell'entrata in vigore del D.L.vo n. 51 del 1998, erano attribuite alla competenza del pretore per limiti di valore e che sono, in base al vigente art. 9 c.p.c. ed all'art. 244 del D.L.vo n. 51 del 1998, di competenza del tribunale in composizione monocratica, sono soggette alle regole processuali del c.d. foro erariale di cui agli artt. 25 c.p.c. e 6 del R.D. n. 1611 del 1933, dovendosi ritenere implicitamente abrogato in parte qua l'art. 7 del R.D. n. 1611 del 1933 che stabiliva l'inapplicabilità della regola del foro erariale nelle cause di competenza del pretore per incompatibilità, non potendosi considerare perdurante la distinzione di competenza tra pretore e tribunale, ormai venuta meno ; ciò non esclude che la disciplina del foro erariale sia derogata, per effetto di specifiche disposizioni del legislatore (controversie previdenziali, di opposizione a sanzioni amministrative, di disciplina dell'impugnazione, di convalida di sfratto ), ogni volta che sia manifesto l'intento di determinare la competenza per territorio sulla base di elementi diversi ed incompatibili rispetto a quelli risultanti dalla regola del foro erariale e, perciò, destinati a prevalere su questa.

Cass. civ. n. 11187/2008

La disposizione di cui all'art. 25 c.p.c. in materia di foro della P.A. tanto nella prima quanto nella seconda parte si applica solo alle amministrazioni dello Stato, istituzionalmente difese dall'Avvocatura dello Stato, ed alle amministrazioni cui un'apposita norma la estenda, e non anche agli altri enti pubblici ; ne consegue che un ente pubblico diverso dallo Stato (nella specie, l'INPDAP ) può essere convenuto, con una domanda di risarcimento danni, oltre che davanti al giudice del luogo individuato in base ai criteri di collegamento indicati dall'art. 20 c.p.c., ripresi dal citato art. 25, anche in base all'art. 19 c.p.c., con l'applicazione dei relativi oneri, previsti dall'art. 38, comma secondo, dello stesso codice di rito, ai fini della completezza della proposizione dell'inerente eccezione di incompetenza da parte dell'ente resistente.

Cass. civ. n. 23005/2006

L'Agenzia del demanio, come le altre agenzie fiscali istituite dal D.L.vo 30 luglio 1999, n. 300 (capo secondo del titolo quinto) e divenute operative a partire dal 1° gennaio 2001 (art. 1 D.M. 28 dicembre 2000), è un ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico (art. 61 D.L.vo cit.) distinto dallo Stato; né può essere configurata quale organo dello Stato dotato di personalità giuridica, presupponendo tale configurazione che l'attività dell'ente sia direttamente imputata allo Stato medesimo in base a sicure indicazioni normative, qui, invece, del tutto mancanti. Pertanto il suo patrocinio da parte dell'Avvocatura erariale ha, coerentemente, carattere facoltativo (art. 72 D.L.vo n. 300 del 1999) e, quindi, non comporta alcuna deroga alle ordinarie regole di determinazione della competenza territoriale, non essendo richiamato, nella disciplina del patrocino facoltativo contenuta negli artt. 43, 44 e 45 R.D. n. 1611 del 1933, l'art. 6 del medesimo R.D. (Nella fattispecie la S.C. ha quindi statuito che correttamente l'attore aveva adìto il Giudice di pace di Roma, ove ha sede l'Agenzia convenuta, in applicazione dell'art. 19 c.p.c.).

Cass. civ. n. 19808/2004

Nelle cause in cui sia parte un'amministrazione dello Stato, qualora l'obbligazione dedotta in giudizio abbia origine da un fatto illecito, ai fini dell'individuazione dal giudice competente per territorio, ex artt. 6 del R.D. n. 1611/1933 e 25 del codice di rito, il forum delicti concorre, in via alternativa, con il forum destinatae solutionis, da determinarsi in base alle norme dettate in tema di contabilità pubblica, ex art. 54 del R.D. n. 2440/1923.

Cass. civ. n. 14057/2004

In tema di sanzioni amministrative ed in ipotesi di opposizioni ad ordinanze-ingiunzione è funzionalmente competente, ai sensi dell'art. 22 legge n. 689 del 1981, il giudice del luogo della commessa violazione, criterio al quale non deroga l'art. 25 c.p.c., che prevede la competenza del giudice del luogo ove ha sede l'Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova il giudice che sarebbe competente secondo le norme ordinarie, in ragione della specialità del procedimento di opposizione.

Cass. civ. n. 13796/2004

In caso di cumulo soggettivo, nelle cause nelle quali è parte un'amministrazione dello Stato, la prevalenza del foro erariale comporta che la competenza territoriale si determina applicando i soli criteri di collegamento operanti per la domanda in quanto proposta contro l'amministrazione dello Stato, i quali trovano esclusiva applicazione pur quando, per la presenza in giudizio di più parti, i criteri di collegamento operanti rispetto a ciascuna condurrebbero ad individuare la competenza territoriale di più giudici.

Cass. civ. n. 12978/2004

La designazione effettuata dalle parti, di un foro territoriale «in deroga di competenza giudiziaria» o usando altre espressioni equipollenti (come quelle «per ogni competenza» «competente per tutte le controversie» ecc.) non è sufficiente ad attribuire a detto foro carattere di esclusività in mancanza di una esplicita pattuizione, che non può essere desunta in via di argomentazione logica da elementi presuntivi, dovendo, per converso, discendere da una inequivoca e concorde manifestazione di volontà delle parti di sottrarre la competenza agli altri fori previsti dalla legge, con eccezione, peraltro, del foro erariale, la cui prevalenza è, in ogni caso, inderogabile anche dall'accordo delle parti, per espressa previsione legislativa (art. 6 R.D. 1611/1933).

Cass. civ. n. 12977/2004

In tema di competenza territoriale, l'azione risarcitoria proposta dai genitori esercenti la potestà sul figlio minore contro una scuola statale, per i danni da questo subiti nel corso della sua partecipazione ad un gioco organizzato nella palestra di una scuola elementare, deve essere proposta secondo le regole del foro erariale, da determinare secondo le previsioni dell'art. 25 c.p.c., e in quello del giudice del luogo ove ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova il giudice che sarebbe competente secondo le regole ordinarie, dovendosi tener conto del luogo dove è sorta l'obbligazione da fatto illecito, fatta valere contro l'amministrazione convenuta, e dove deve eseguirsi detta obbligazione, in base alle norme della contabilità pubblica. Infatti, le istituzioni scolastiche statali, alle quali è stata attribuita l'autonomia e la personalità giuridica a norma dell'art. 21 della legge n. 59 del 1997, sono compenetrate nell'Amministrazione dello Stato e ad esse è stato conservato il patrocinio legale dell'Avvocatura dello Stato, ai sensi dell'art. 1, lettera b), D.P.R. n. 352 del 2001, che ha aggiunto all'art. 14 del D.P.R. n. 275 del 1999 il comma 7 bis, il quale determina l'applicazione della disciplina speciale circa la chiamata in giudizio delle amministrazioni, ai sensi degli artt. 1 e 11 del R.D. n. 1611 del 1933 e, quindi, della persistente operatività del foro erariale.

Cass. civ. n. 11862/2004

L'operatività del criterio di competenza del foro erariale, ai sensi dell'art. 6 regio decreto 3 ottobre 1933, n. 1611 e dell'art. 25 c.p.c., è destinata a venir meno in presenza della norma sulla competenza di carattere speciale posta dall'art. 30, comma sesto, del D.L.vo 25 luglio 1998, n. 286, il quale, nel prevedere che contro il diniego di nulla osta al ricongiungimento familiare l'interessato può presentare ricorso al pretore (ora Tribunale in composizione monocratica) del luogo in cui risiede, risulta chiaramente finalizzato a favorire l'accesso al giudice della parte più bisognosa.

Cass. civ. n. 11385/2004

Nei casi in cui la Pubblica Amministrazione è convenuta, il foro erariale va individuato nel giudice del luogo ove ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova il giudice del luogo in cui è sorta o deve eseguirsi l'obbligazione, dovendo ritenersi che, per i pagamenti che non devono eseguirsi mediante ruoli, tale è il giudice nella cui circoscrizione si trova la sezione di tesoreria della provincia ove il creditore è domiciliato.

Cass. civ. n. 15853/2003

L'attribuzione al tribunale in composizione monocratica delle funzioni del pretore (non attribuite espressamente ad altra autorità), ai sensi dell'art. 244, comma secondo, del D.L.vo n. 51 del 1998, assoggetta alla regola del foro erariale, ex artt. 25 c.p.c. e 6 del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, le cause già di competenza del pretore medesimo (per le quali l'art. 7 del medesimo R.D. n. 1611 del 1933 manteneva ferme le norme ordinarie di competenza), atteso che il comma primo del citato art. 244 del D.L.vo n. 51 del 1998 dispone che, là dove ogni altra disposizione di legge faccia riferimento ad uffici o ad organi giudiziari soppressi, il riferimento opera nei confronti degli uffici o degli organi cui sono state attribuite le relative funzioni.

Cass. civ. n. 1653/2003

In tema di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo ai sensi della legge 24 marzo 2001, n. 89, la competenza territoriale per la trattazione dei ricorsi riguardanti ritardi verificatisi nel corso di giudizi svoltisi dinanzi a giudici diversi da quello ordinario deve essere individuata secondo i principi generali con riferimento all'art. 25 c.p.c., il quale, nel disciplinare il foro della P.A., prevede, quando essa è convenuta, la competenza del giudice del luogo in cui è sorta o deve eseguirsi l'obbligazione od in cui si trova la cosa mobile od immobile oggetto della domanda, in applicazione quindi dei criteri previsti dagli artt. 20 e 21 c.p.c., sia pure con l'ulteriore specifico riferimento al luogo dove ha sede l'ufficio dell'avvocatura dello Stato. Ne consegue che, ove il procedimento della cui non ragionevole durata si discute penda avanti al Consiglio di Stato, la competenza territoriale spetta alla Corte d'appello di Roma, giacchè in Roma si è realizzata la fattispecie considerata dalla citata legge n. 89 del 2001 ai fini della richiesta d'indennizzo, quivi essendo sorta l'obbligazione, così come in Roma deve ritenersi eseguibile l'obbligazione medesima ai sensi dell'art. 1182, ultimo comma, c.c., atteso che, riguardando una somma di denaro non determinata, essa è esigibile al domicilio del debitore.

Cass. civ. n. 14562/2002

Per le opposizioni ai provvedimenti di confisca amministrativa è funzionalmente competente, ai sensi dell'art. 22 legge n. 689 del 1981, il giudice del luogo della commessa violazione ed a questo criterio di competenza territoriale non deroga l'art. 25 c.p.c. che prevede la competenza del giudice del luogo ove ha sede l'Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova il giudice che sarebbe competente secondo le norme ordinarie. Ciò consegue alla specialità del procedimento di opposizione alle ordinanze-ingiunzione per il quale è prevista la notificazione del ricorso direttamente all'autorità che ha emesso il provvedimento sanzionatorio e la possibilità per la stessa autorità di stare in giudizio personalmente tramite propri funzionari.

Cass. civ. n. 5424/2001

L'estensione del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato ad enti pubblici diversi dalle amministrazioni centrali non implica di per sé l'applicabilità, in deroga alle comuni regole di competenza, del cosidetto foro erariale, occorrendo all'uopo una norma che espressamente contempli tale deroga, o comunque equipari il beneficiario di detta estensione alle amministrazioni dello Stato anche ai fini della competenza. Pertanto, nel caso dell'ESA (Ente di sviluppo agricolo della Regione siciliana), ente pubblico economico sottoposto al controllo della Regione siciliana — alla quale l'art. 1 del D.L.vo n. 142 del 1948 estende la normativa di cui si tratta — ma dotato di propria personalità, al quale è stata concessa la sola facoltà di avvalersi del patrocinio e dell'assistenza dell'Avvocatura dello Stato, con l'art. 3, ultimo comma, della legge 9 luglio 1997, n. 600, la regola del foro erariale non è applicabile.

Cass. civ. n. 15465/2000

Nelle controversie relative a debiti pecuniari delle pubbliche amministrazioni il principio secondo cui il luogo del pagamento — e, di conseguenza, il forum destinatae solutionis — si determinano non in applicazione all'art. 1182 c.c., ma in applicazione alle norme di contabilità pubblica e, quindi, con riferimento alla sede della tesoreria deputata al pagamento, continua a trovare applicazione nei confronti degli enti locali anche dopo l'entrata in vigore della legge n. 142 del 1990 e del D.L.vo n. 77 del 1995 in quanto pure secondo la nuova normativa al pagamento delle relative spese deve provvedere il tesoriere dell'ente, in base a mandato di pagamento (v. art. 29, D.L.vo n. 77 del 1995 cit.).

Cass. civ. n. 14375/2000

L'azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (Aima), pur se dotata di personalità giuridica, va inclusa fra le amministrazioni dello Stato organizzate ad ordinamento autonomo, in considerazione dei suoi compiti coincidenti con quelli propri dello Stato medesimo in materia di adempimento degli obblighi comunitari nel mercato agricolo, sicché, in favore di detta azienda, anche in virtù dell'espressa previsione dell'art. 12 della legge 14 agosto 1982, n. 610, il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato è obbligatorio, ai sensi degli artt. 1 e 6 del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, con la conseguente applicazione dell'art. 25 c.p.c. sul foro erariale. Ne consegue che la competenza si radica nel luogo ove ha sede l'ufficio dell'Avvocatura nel cui distretto si trovi il giudice territorialmente competente, che, nell'ipotesi in cui l'Aima risulti convenuta, è quello del luogo ove è sorta o deve eseguirsi l'obbligazione (e cioè Roma, il luogo, cioè, ove sorge l'obbligo di erogazione dell'aiuto comunitario).

Cass. civ. n. 9597/2000

Nei processi a litisconsorzio necessario in cui sia parte un'amministrazione dello Stato (nella specie, azione diretta contro l'assicuratore della responsabilità civile da circolazione stradale e contro l'amministrazione statale responsabile del danno), la competenza territoriale, nelle cause davanti al tribunale, si determina applicando i soli criteri di collegamento operanti per la domanda in quanto proposta contro l'amministrazione dello Stato, e, perciò, in base al luogo in cui l'obbligazione è sorta, o a quello in cui ha sede l'ufficio di tesoreria dello Stato competente, in ragione del luogo di domicilio del danneggiato, ad estinguere l'obbligazione da risarcimento.

Cass. civ. n. 3540/2000

Nelle cause in cui è parte un'amministrazione dello Stato, ove l'obbligazione dedotta in giudizio abbia origine da un fatto illecito, ai fini della individuazione del giudice competente per territorio ai sensi degli artt. 6 del R.D. n. 1611 del 1933 e 25 c.p.c., il forum delicti concorre, in via alternativa, con il forum destinatae solutionis, da determinare in base alle norme in tema di contabilità pubblica contenute in particolare negli artt. 278 lett. D), 287, 407 del regolamento approvato con R.D. n. 827/1924; luogo che va individuato nel domicilio del creditore e non in quello del debitore, in quanto per effetto delle norme sopra citate il pagamento dei debiti dello Stato viene eseguito dalla Tesoreria provinciale, nella cui circoscrizione ha domicilio il creditore.

Cass. civ. n. 12323/1998

Nell'ipotesi di previsione legislativa di un foro esclusivo per tutti i giudizi civili in cui un certo soggetto sia parte, tale previsione può valere solo ad escludere ogni alternativa con i fori eventualmente concorrenti, ma non può impedire una modifica della competenza per ragioni di connessione oggettiva in caso di cumulo soggettivo, tanto più qualora una delle parti sia una amministrazione dello Stato, poiché in tale ipotesi è espressamente stabilita, dall'art. 6 del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, la prevalenza del foro erariale. (Nella fattispecie, la S.C. ha escluso che l'Istituto Nazionale per il commercio con l'estero — Ice —, verificandosi un caso di cumulo soggettivo, possa dolersi della proposizione della domanda dinanzi al giudice territorialmente competente per il giudizio instaurato nei confronti del Ministero del commercio con l'estero, quand'anche la legge vigente all'epoca della proposizione della domanda avesse stabilito un foro esclusivo per i giudizi in cui fosse parte l'Istituto).

Cass. civ. n. 6450/1994

In tema di competenza per territorio le disposizioni sul cosiddetto foro erariale, di cui agli artt. 25 c.p.c. e 6-10, R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, si riferiscono alle sole controversie nelle quali sia parte «una amministrazione dello Stato» e non sono pertanto estensibili alle cause con enti che abbiano soggettività giuridica formalmente distinta da quella dello Stato, come l'Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno (già Cassa per il Mezzogiorno).

Cass. civ. n. 4734/1994

Il carattere inderogabile della così detta competenza erariale, che è verificabile anche di ufficio in ogni stato e grado del giudizio ed opera anche nel rito speciale del lavoro, comporta che la questione di incompetenza, ai sensi degli artt. 25 c.p.c. e 7 del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, del giudice adito in sede di appello avverso una sentenza resa dal pretore in funzione di giudice del lavoro può essere proposta o rilevata di ufficio in ogni momento del giudizio di gravame, senza alcuna necessità di proposizione di apposito motivo di impugnazione e senza che a ciò sia di ostacolo la disciplina dell'art. 428 c.p.c., che oltre a riferirsi al procedimento di primo grado, è inapplicabile in considerazione dell'assoluta cogenza del foro dello stato e della sua rilevabilità in ogni stato e grado.

Cass. civ. n. 12704/1993

Nel caso in cui venga proposta domanda di pagamento di somme di denaro a carico del comune, al fine della competenza per territorio risulta applicabile il foro previsto nella disposizione di cui all'art. 96 del R.D. 3 marzo 1934, n. 383, tuttora in vigore come risulta dall'art. 64 della L. 8 giugno 1990, n. 142, ma poiché il foro in questione non ha carattere inderogabile, l'eccezione di incompetenza territoriale proposta dal convenuto non può essere ritenuta completa ove non sia accompagnata dalla contestazione degli altri criteri di competenza nella specie applicabili.

Cass. civ. n. 4713/1992

Il creditore di un'amministrazione comunale che intenda agire in giudizio per la tutela del suo credito non perde il diritto di scelta, previsto dall'art. 20 c.p.c., tra il forum solutionis, che si radica nel luogo ove si trova la tesoreria comunale, e il forum contractus, nel quale l'obbligazione è sorta; mentre, ove l'ente convenuto intenda contestare che il contratto si sia perfezionato nel luogo rientrante nella competenza territoriale del giudice adito, deve provare le circostanze di fatto determinanti la incompetenza per territorio.

Cass. civ. n. 5584/1984

Nella controversia di lavoro in cui sia parte un'amministrazione dello Stato, la individuazione del tribunale territorialmente competente, in sede di gravame, deve essere effettuata alla stregua delle disposizioni sul foro erariale, di cui agli artt. 25 c.p.c. e 7 del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, le quali non trovano deroga nella disciplina delle cause di lavoro. Tale principio manifestamente non pone le citate norme in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, trattandosi di una scelta del legislatore, giustificata da esigenze pubblicistiche, che non implica alcuna effettiva menomazione dei diritti del lavoratore, quando sia in causa contro la pubblica amministrazione anziché contro un privato.

Cass. civ. n. 355/1982

La competenza del foro erariale, prevista dall'art. 6 del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, ha carattere funzionale ed inderogabile e, nel caso di pluralità di cause, trova applicazione, riguardo all'intera controversia, non solo quando l'amministrazione statale sia parte della causa principale, ma anche quando la stessa sia parte (non intervenuta volontariamente) di altra causa connessa alla prima, e indipendentemente dalla sua qualità di litisconsorte necessario o dall'esistenza di un vincolo d'inscindibilità o dipendenza fra le cause che danno luogo al simultaneus processus, salva la particolare disposizione dettata, per l'ipotesi di chiamata in garanzia, dal secondo comma del citato art. 6.

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Consulenze legali
relative all'articolo 25 Codice di procedura civile

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LORENZO M. chiede
sabato 03/11/2018 - Abruzzo
“SON VINCOLANTI I PARERI DELL' AVVOCATURA DELLO STATO?”
Consulenza legale i 07/11/2018
Il fondamento normativo dell’attività consultiva dell’Avvocatura dello Stato lo si rinviene all’art. 13 del R.D. n. 1611 del 30.10.1933, norma che, inserita nel Capo dedicato alle funzioni dell’avvocatura, dispone che essa “provvede alle consultazioni legali richieste dalle Amministrazioni ed inoltre a consigliarle e dirigerle quando si tratti di promuovere, contestare o abbandonare giudizi.....esprime parere sugli atti di transazione redatti dalle Amministrazioni…suggerisce provvedimenti intorno a reclami o questioni mossi amministrativamente che possano dar materia di litigio”.

Trattasi di attività che esula dalla tutela legale contenziosa di cui ordinariamente si occupa e che si risolve in una vera e propria collaborazione con l’istituzione pubblica che la richiede, tutte le volte in cui quest’ultima si ritrovi a dover affrontare questioni di particolare complessità tecnico giuridico o interpretativa.
La sua finalità, infatti, è quella di realizzare una migliore cura extragiudiziale degli interessi pubblici generali, sotto il profilo sia patrimoniale che non patrimoniale, essendo in alcuni casi chiamata anche a svolgere un’attività di collaborazione all'azione di governo (nella predisposizione di disegni di legge e testi regolamentari).

Sempre il R.D. 1611/1933 pone un limite nell’individuazione dei soggetti che possono beneficiare di tale attività consultiva, disponendo al successivo art. 47 che i pareri potranno essere richiesti soltanto dagli enti dei quali l’avvocatura assume la rappresentanza e la difesa a norma del titolo III, ovvero dagli enti ammessi alla difesa erariale nella sede contenziosa.

Inquadrato sotto un profilo generale questa particolare attività svolta dall’avvocatura dello Stato, passiamo adesso ad esaminare la natura e la tipologia dei pareri che dall’esercizio di essa ne scaturiscono, risultando ciò indispensabile al fine di giungere ad una conclusione sul loro carattere vincolante o meno.

Due sono i tipi di pareri che tradizionalmente si distinguono, e precisamente pareri facoltativi e pareri obbligatori.
Tale distinzione attiene propriamente alla fase dell’iniziativa da parte dell’ente interessato alla consultazione, iniziativa che in alcuni casi costituisce un vero e proprio obbligo (parere obbligatorio), mentre in altri casi è meramente facoltativa (parere facoltativo).
Dal punto di vista dell’organo consultivo (l’avvocatura), invece, il rilascio del parere, una volta richiesto, costituisce sempre un atto dovuto.

Acquisito il parere, sia esso facoltativo o obbligatorio, l’amministrazione attiva consultante sarà sempre libera, in linea di principio, di disattenderlo; è evidente, tuttavia, che qualora decida di discostarsi da esso, dovrà preoccuparsi di fornire un’adeguata motivazione del provvedimento adottato, spiegando le ragioni logico e/o giuridiche che, nella formulazione di tale provvedimento, l’hanno indotta a disattendere il parere.

In relazione a quanto appenda asserito, però, occorre fare una precisazione: nel più ampio genus dei pareri obbligatori vanno ricompresi i c.d. “pareri vincolanti”, i quali ricorrono in tutti i casi in cui l’organo di amministrazione attiva è non solo obbligato a richiedere il parere, ma anche a conformarsi ad esso.
In questi casi l’atto che ne origina si dice che assume la natura di atto complesso, in quanto viene adottato nell’ambito di un procedimento facente capo all’amministrazione attiva (organo richiedente) e nel quale si inserisce il subprocedimento dell’organo consultivo (l’avvocatura dello Stato).

Qualora l’amministrazione richiedente non condivida il parere, le rimane una sola possibilità: non emanare l’atto alla cui adozione il parere vincolante è preordinato.

Volendo adesso esemplificare per rendere più concreto quanto potrebbe apparire pura teoria, può dirsi che:
  1. un chiaro e recentissimo esempio di parere facoltativo è quello che il Ministero dello sviluppo economico, del lavoro e delle politiche sociali ha richiesto all’Avvocatura dello Stato, con nota del 7 agosto 2018, in merito alla configurabilità di possibili anomalie relativamente alla procedura di gara per il trasferimento a terzi di complessi industriali facenti capo alle società del gruppo ILVA in amministrazione straordinaria;
  2. un esempio di parere obbligatorio e vincolante, invece, lo si può ritrovare nel parere del 14/12/2017-599048, AL 28839/2017, con il quale l’Avvocatura dello Stato ha determinato quali debbono essere i criteri generali di quantificazione del danno e di valutazione della congruità delle offerte risarcitorie a cui ci si deve attenere per poter dichiarare l’estinzione del reato di oltraggio a pubblico ufficiale ex art. 341 bis del c.p.

In conclusione, volendo dare una risposta estremamente sintetica alla domanda posta, può dirsi che solo i pareri obbligatori sono, almeno nella generalità dei casi, vincolanti per l’amministrazione richiedente e che, ancorchè non lo siano, difficilmente l’amministrazione richiedente sarà disposta a discostarsi da essi, dovendosi in tali casi preoccupare di dare una articolata e valida motivazione del provvedimento adottato in difformità.

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