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Articolo 22 Testo unico edilizia

(D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380)

[Aggiornato al 30/11/2020]

Interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio di attività

Dispositivo dell'art. 22 Testo unico edilizia

1. Sono realizzabili mediante la segnalazione certificata di inizio di attività di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente:

  1. a) gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all'articolo 3, comma 1, lettera b), qualora riguardino le parti strutturali dell'edificio o i prospetti;
  2. b) gli interventi di restauro e di risanamento conservativo di cui all'articolo 3, comma 1, lettera c), qualora riguardino le parti strutturali dell'edificio;
  3. c) gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all'articolo3, comma 1, lettera d), diversi da quelli indicati nell'articolo 10, comma 1, lettera c.

2. Sono, altresì, realizzabili mediante segnalazione certificata di inizio attività le varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d'uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell'edificio qualora sottoposto a vincolo ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire. Ai fini dell'attività di vigilanza urbanistica ed edilizia, nonché ai fini dell’agibilità, tali segnalazioni certificate di inizio attività costituiscono parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell'intervento principale e possono essere presentate prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori.

2-bis. Sono realizzabili mediante segnalazione certificata d'inizio attività e comunicate a fine lavori con attestazione del professionista, le varianti a permessi di costruire che non configurano una variazione essenziale, a condizione che siano conformi alle prescrizioni urbanistico-edilizie e siano attuate dopo l'acquisizione degli eventuali atti di assenso prescritti dalla normativa sui vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico e dalle altre normative di settore.

3. [In alternativa al permesso di costruire, possono essere realizzati mediante denuncia di inizio attività:

  1. a) gli interventi di ristrutturazione di cui all'articolo 10, comma 1, lettera c);
  2. b) gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati, ivi compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo, che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal competente organo comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti; qualora i piani attuativi risultino approvati anteriormente all'entrata in vigore della legge 21 dicembre 2001, n. 443, il relativo atto di ricognizione deve avvenire entro trenta giorni dalla richiesta degli interessati; in mancanza si prescinde dall'atto di ricognizione, purché il progetto di costruzione venga accompagnato da apposita relazione tecnica nella quale venga asseverata l'esistenza di piani attuativi con le caratteristiche sopra menzionate;
  3. c) gli interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche.](1)

4. Le regioni a statuto ordinario con legge possono ampliare o ridurre l'ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi precedenti. Restano, comunque, ferme le sanzioni penali previste all'articolo 44.

5. [Gli interventi di cui al comma 3 sono soggetti al contributo di costruzione ai sensi dell'articolo 16. Le regioni possono individuare con legge gli altri interventi soggetti a denuncia di inizio attività, diversi da quelli di cui al comma 3, assoggettati al contributo di costruzione definendo criteri e parametri per la relativa determinazione.](1)

6. La realizzazione degli interventi di cui al presente Capo che riguardino immobili sottoposti a tutela storico-artistica, paesaggistico-ambientale o dell’assetto idrogeologico, è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell'autorizzazione richiesti dalle relative previsioni normative. Nell'ambito delle norme di tutela rientrano, in particolare, le disposizioni di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490.

7. E' comunque salva la facoltà dell'interessato di chiedere il rilascio di permesso di costruire per la realizzazione degli interventi di cui al presente Capo, senza obbligo del pagamento del contributo di costruzione di cui all'articolo 16, salvo quanto previsto dall'ultimo periodo del comma 1 dell'articolo 23. In questo caso la violazione della disciplina urbanistico-edilizia non comporta l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 44 ed è soggetta all'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 37.

Note

(1) Comma abrogato dal D.Lgs. 25 novembre 2016, n. 222.

Spiegazione dell'art. 22 Testo unico edilizia

La disciplina relativa alla SCIA, delineata dagli articoli 22, 23 e 23 bis del Testo Unico, ha avuto una evoluzione normativa abbastanza travagliata, che ha nel tempo ridisegnato più volte l’istituto rispetto alla versione originaria.

Inizialmente, la denominazione dell’istituto, previsto in via generale dall’art. 19, L. n. 241/1990, era Denuncia di Inizio Attività (DIA), che è stata poi modificata in Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) ad opera del D.L. n. 78 /2010, convertito in L. n. 122/2010.

Per quanto riguarda specificamente la materia edilizia, è necessario fare riferimento all’art. 5, D.L. n. 70/2011, convertito in L. n. 106/2011, che ha esteso l’applicazione dell'art. 19, L. n. 241/1990 anche a tale materia.
Il termine DIA, comunque, non è scomparso dall’ordinamento, posto che il suddetto articolo 5 non si applica alle denunce che, in base alla normativa statale o regionale, siano alternative o sostitutive del permesso di costruire.

Inoltre, le disposizioni di cui all'articolo 19, L. n. 241/1990, per espressa previsione legislativa, non sostituiscono la disciplina prevista dalle leggi regionali che abbiano ampliato l'ambito applicativo delle disposizioni di cui all'articolo 22, comma 3, del T.UE.D.
Il comma 3 della norma in commento, tuttavia, è stato abrogato dal D. Lgs. n. 222/2016.

Infine, l’articolo 5, D.L. n. 70/2011, convertito in L. n. 106/2011, ha precisato che nei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, la Scia non sostituisce gli atti di autorizzazione o nulla osta, comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale.
Per un ulteriore approfondimento sull’istituto della SCIA si rimanda al commento all’art. 19, L. n. 241/1990, ma, in sintesi, nell’attuale quadro normativo essa si atteggia non come un provvedimento tacito autonomamente impugnabile, bensì come una dichiarazione che permette al privato di avviare immediatamente l’attività edilizia.

Rimane, comunque, fermo il potere di controllo e vigilanza attribuito all’Amministrazione, che viene però esercitato in un momento successivo all’inizio dei lavori, pari a trenta giorni per quanto riguarda la SCIA edilizia.
In particolare, l’Amministrazione dispone di tre ordini di poteri, inibitori, repressivi e conformativi, da attivare nel suddetto termine, dando preferenza a quelli conformativi, che si esplicitano nell’invito al privato a regolarizzare l’attività intrapresa entro un termine non inferiore a trenta giorni.
Scaduto il termine “ordinario” ai fini della vigilanza sull’attività oggetto di SCIA, l’Amministrazione può comunque intervenire in presenza delle condizioni previste dall'art. 21 novies, L. n. 241/1990, entro il termine di diciotto mesi.
Pertanto, non basta l’accertamento circa la presenza di illegittimità, bensì è richiesto anche un particolare interesse pubblico sotteso al provvedimento di autotutela da parte della P.A., operando una ponderazione tra gli interessi del segnalante e del controinteressato.
Decorsi i termini previsti dall’art. 19, L. n. 241/1990, la situazione giuridica del privato segnalante si consolida definitivamente nei confronti della P.A. e dei terzi.

Non trattandosi di un atto autonomamente impugnabile, a differenza del permesso di costruire, i terzi possono contestare la legittimità degli interventi oggetto della SCIA sollecitando i sopra menzionati poteri di verifica e sanzionatori della Pubblica Amministrazione.
Una recente pronuncia della Consulta (sentenza n. 45/19), ha chiarito quali siano gli ulteriori rimedi attribuiti al terzo che si ritenga leso dall’attività oggetto di SCIA, ossia:
1) sollecitare i poteri di verifica dell'amministrazione in caso di dichiarazioni mendaci o false attestazioni, ai sensi dell'art. 21, comma 1, L. n. 241/1990;
2) sollecitare i poteri di vigilanza e repressivi di settore, spettanti all'amministrazione, che in materia di edilizia sono regolati dagli artt. 27 e seguenti del presente Testo Unico;
3) agire in sede risarcitoria nei confronti della PA, in caso di mancato esercizio del doveroso potere di verifica;
4) attivare la tutela civilistica contro il soggetto che abbia promosso la SCIA, formulando una domanda di risarcimento del danno, eventualmente anche in forma specifica.

Sono realizzabili mediante SCIA diversi tipi di interventi, elencati specificamente al comma 1 dell’art. 22, ossia la manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo che interessino elementi strutturali dell’edificio, nonché le ristrutturazioni edilizie diverse da quelle “pesanti” di cui all’art. 10, comma 1), lettera c), del Testo Unico.
È richiesta poi la SCIA anche per le varianti a permessi di costruire già rilasciati, a patto che si tratti di variazioni non essenziali e conformi alle prescrizioni urbanistico-edilizie.
Nel caso esistano vincoli (ad es. paesaggistici, idrogeologici ecc.), la SCIA in variante non sostituisce gli atti di assenso di competenza della Autorità preposte alla tutela di tali vincoli.

Il quarto comma dell’articolo in commento, che attribuisce alle Regioni la possibilità di ampliare o ridurre l’ambito di applicazione della SCIA, deve essere coordinato con l’art. 10 del Testo Unico, ai sensi del quale tali Enti possono altresì individuare con legge ulteriori interventi che, in relazione all'incidenza sul territorio e sul carico urbanistico, sono sottoposti al preventivo rilascio del permesso di costruire.

Massime relative all'art. 22 Testo unico edilizia

Cons. Stato n. 5983/2018

L'art. 22, comma 3, del D.P.R. 380/2001 prevede tre diverse tipologie di interventi edificatori - di cui la prima è costituita proprio da quelli di ristrutturazione, come individuati dall'art. 10, comma 1, lettera c), D.P.R. 380/2001, sottoposti al regime del permesso di costruire, per i quali, per ragioni di carattere acceleratorio, si consente all'interessato di optare per la presentazione della DIA (c.d. "super DIA"). Tale facoltà di opzione esaurisce i propri effetti sul piano prettamente procedimentale, atteso che su quello sostanziale (dei presupposti), penale e contributivo resta ferma l'applicazione della disciplina dettata per il permesso di costruire.

Cons. Stato n. 5018/2017

In materia edilizia la D.I.A., una volta decorsi i termini per l'esercizio del potere inibitorio repressivo, costituisce un titolo abilitativo valido ed efficace, che può essere rimosso solo attraverso l'esercizio del potere di autotutela decisoria (L. n. 241/1990) (Riforma della sentenza del T.a.r. Lombardia, Milano, sez. II, n. 1307/2016).

Cons. Stato n. 4234/2013

L'Amministrazione comunale, allorquando inizia l'istruttoria per il rilascio di un titolo edilizio formale (nonché, ora, allorquando svolge l'istruttoria conseguente all'avvenuta presentazione di una segnalazione certificata di inizio di attività - SCIA edilizia, ai sensi dell'art. 19 della L. 7 agosto 1990 n. 241 nel testo ad oggi in vigore), non è obbligata ad acquisire informazioni sulla circostanza che l'assemblea condominiale abbia eventualmente inibito al singolo condomino di realizzare le opere sostanzianti un sopralzo dell'edificio: tuttavia il richiedente il titolo edilizio ovvero chi presenta la SCIA è comunque onerato, prima di iniziare i lavori, ad impugnare la deliberazione dell'assemblea condominiale lesiva del proprio diritto, ex art. 1137, comma 2, c.c. In presenza di tale deliberazione, il Comune non può rilasciare il titolo edilizio (ovvero è tenuto a sospendere l'efficacia della SCIA).

Cons. Stato n. 15/2011

Nel sistema di cui all'art. 19 della L. n. 241/ 1990 - come modificato dal D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla L. 30 luglio 2010, n. 122, e, da ultimo, dal D.L. 13 maggio 2011, n. 70, convertito dalla L. 12 luglio 2011, n. 106 - che consente l'immediato inizio dell'attività oggetto dell'informativa a seguito della presentazione della segnalazione certificata di inizio attività (c.d. s.c.i.a.), il denunciante è titolare di una posizione soggettiva originaria, che rinviene il suo fondamento diretto ed immediato nella legge, sempre che ricorrano i presupposti normativi per l'esercizio dell'attività e purché la mancanza di tali presupposti non venga stigmatizzata dall'amministrazione con il potere di divieto da esercitare nel termine di legge, decorso il quale si consuma, in ragione dell'esigenza di certezza dei rapporti giuridici, il potere vincolato di controllo con esito inibitorio e viene in rilievo il discrezionale potere di autotutela.

Cons. Stato n. 840/2011

In tema di edilizia, la circostanza che la manutenzione di determinate opere sia autorizzata tramite la D.I.A. non esclude la necessità che la P.A. verifichi la conformità dei fabbricati ricostruiti ai vincoli di inedificabilità - nella specie al vincolo cimiteriale - ai fini della repressione degli abusi.

Cons. Stato n. 8251/2010

Nel caso di un indubbio collegamento tra l'azione di annullamento del "titolo" edilizio formatosi per effetto di DIA e del silenzio serbato dall'Amministrazione sulla istanza tesa all'annullamento del titolo stesso, sussiste la necessità di non dichiarare inammissibile il ricorso nel suo complesso ma di privilegiare, e quindi di considerare ammissibile, quanto meno l'azione alla quale il ricorrente risulta avere maggiore interesse.

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Pierfranco A. chiede
domenica 11/09/2016 - Piemonte
“Negli anni 90 una cara amica di famiglia tramite un legato dona alla mia famiglia un immobile. Alla morte dei nostri genitori divengo proprietario al 50% insieme a mio fratello di questo immobile. Scopriamo purtroppo che parte consistente di quest'immobile è stata edificata negli anni 70-80 senza concessione edilizia in area sottoposta a vincolo di inedificabilità assoluta (meno di 150 m dal mare). Quindi teoricamente non sanabile se non demolendo la parte abusiva. La domanda è : possiamo alienare a terzi l'immobile rendendo edotto l'acquirente dell'abuso e garantirci contro eventuali richieste di risarcimento? L'acquirente ha intenzione di acquistare per demolire il tutto e ricostruire entro la sagoma esistente e documentata prima del 1967.
Grazie”
Consulenza legale i 14/09/2016
La soluzione del caso che si propone non può che rinvenirsi nella disciplina urbanistica, ed in particolare nel D.P.R. 380/2001 (Testo Unico in materia edilizia).
Dall’analisi complessiva di tale normativa discende in generale che per la validità degli atti notarili, quale l’atto di compravendita che si dovrebbe andare a stipulare, aventi per oggetto beni o diritti immobiliari, debbono sussistere due requisiti, uno di carattere formale e l’altro di carattere sostanziale.

A) Requisito formale: nell’atto notarile, a pena di nullità, debbono essere menzionati a seconda dell'epoca di costruzione gli estremi:
− della licenza edilizia per costruzioni eseguite prima del 30 gennaio 1977;
− della concessione edilizia per costruzioni eseguite dopo il 30 gennaio 1977 e prima del 30 giugno 2003.
Per gli interventi anteriori al 1 settembre 1967 è valido l'atto nel quale anziché gli estremi della licenza sia riportata o allegata apposita dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà in cui venga attestato l'avvenuto inizio dei lavori di costruzione sin da data anteriore al 1 settembre 1967.

B) Requisito sostanziale: affinché sia valido, l’atto notarile deve anche avere per oggetto edifici commerciabili ossia dotati dei requisiti minimi di regolarità urbanistica senza i quali gli stessi debbono ritenersi “totalmente abusivi” e come tali incommerciabili.
A tal riguardo si impone una distinzione tra edifici costruiti prima del 1° settembre 1967 ed edifici costruiti dopo il 1° settembre 1967, e precisamente:
- nel caso di edifici costruiti anteriormente al 1° settembre 1967 siamo in presenza di immobili sempre commerciabili (sempreché, ovviamente, si tratti di fabbricati i cui lavori di costruzione siano effettivamente iniziati anteriormente al 1 settembre 1967)
- nel caso di edifici costruiti dopo il 1° settembre 1967 deve trattarsi di fabbricati realizzati sulla base di un progetto debitamente approvato con rilascio dei prescritti provvedimenti autorizzativi (licenza edilizia, concessione edilizia o permesso di costruire a seconda dell’epoca di costruzione) ovvero sulla base di Denuncia di inizio attività (nei casi di cui all’art. 22 terzo comma T.U. in materia edilizia o di cui all’art. 1 comma 6 legge 443/2001, allorchè ci si sia avvalsi della D.I.A. in alternativa alla prescritta concessione edilizia).

Possono poi prospettarsi ipotesi di altri interventi edilizi sull’esistente che, pur non trovando una precisa definizione legislativa, hanno comunque evidente rilevanza urbanistica: si tratta di interventi singoli, che come tali non possono qualificarsi come “ristrutturazione edilizia” (mancando l’"insieme sistematico di opere" prescritto dall’art. 3 primo comma lett. d) T.U.), ma che comportando, comunque, una “trasformazione parziale” dell’edificio non possono neppure qualificarsi né come manutenzione straordinaria né come restauro o risanamento conservativo.
Tra gli “altri interventi”, particolare rilevanza, presentandosi assai frequentemente nella pratica, assume l’intervento volto a realizzare l’ampliamento o la sopraelevazione di un edificio o di un’unità sempreché non porti alla realizzazione di un’unità funzionalmente autonoma e che, comunque, non consegua ad un insieme sistematico di opere riguardanti l’intero manufatto (intervento che, se non autorizzato, è qualificato come “Variazione essenziale” dall’art. 32 T.U. qualora l’ampliamento o la sopraelevazione porti ad un “consistente aumento della cubatura o della superficie” ovvero come “parziale difformità” a sensi dell’art. 34 T.U.).
Per tali interventi si ritiene non siano obbligatorie le menzioni urbanistiche prescritte a pena di nullità per gli atti notarili in quanto, anche se comportanti uno o più degli effetti contemplati dall’art. 10 lett. c) T.U. (aumento delle unità, modifica della sagoma, dei prospetti, del volume, della superficie o della destinazione d’uso), tuttavia non possono essere qualificati come “ristrutturazione edilizia” a sensi dell’art. 3 primo comma lett. d) T.U., mancando l’insieme sistematico di opere
Si ritiene dunque soltanto opportuno riportare in atto gli estremi dei relativi provvedimenti autorizzativi o degli eventuali titoli abilitativi in sanatoria, se rilasciati, ovvero delle istanze di sanatoria ancora “in itinere” a sensi dell’art. 2 comma 58 legge 662/1996, e ciò al fine di offrire un quadro completo della “storia urbanistica” dell’immobile onde garantire alla parte acquirente l'acquisto di un edificio conforme alle disposizioni in materia urbanistica ed edilizia e soddisfare le dette esigenze di tutela di tale parte in ordine alle qualità del bene oggetto di vendita.

Si rammenta inoltre che se tali interventi fossero stati eseguiti in assenza di titolo abilitativo, e qualora non fosse stata neppure presentata l’istanza di sanatoria (a regime o straordinaria), gli immobili interessati sarebbero comunque commerciabili e validi gli atti di trasferimento: ovviamente in questo caso il Notaio, in ossequio ai propri doveri professionali, dovrà informare le parti (sia il venditore per le responsabilità cui potrebbe andare incontro nel vendere un bene con vizi sia ovviamente l'acquirente che verrebbe ad acquistare, proprio perché l'atto in questo caso è valido, un bene sul quale è stato commesso un abuso edilizio) sulle conseguenze che possono derivare dal fatto che sull'immobile è stato commesso un abuso edilizio per il quale non è stata richiesta o non può essere richiesta la sanatoria (conseguenze che a seconda della gravità dell'abuso possono arrivare sino all'ingiunzione della rimozione o della demolizione dell'opera abusiva ovvero limitarsi nei casi meno gravi ad una sanzione pecuniaria). In un caso simile, i "rischi" che l'attività negoziale necessariamente comporta, dovranno pertanto essere oggetto di un 'apposta regolamentazione tra le parti, al fine di prevenire possibili future contestazioni, l'insorgere di contenziosi e le conseguenti richieste di risarcimento danni.
Per inciso si ritiene altresì opportuno precisare che la disciplina urbanistica individua la demolizione dell’abuso edilizio come un’attività avente finalità ripristinatorie dell’originario assetto del territorio imposta all’autorità amministrativa, che deve provvedervi direttamente nei casi previsti dall’art. 27, comma 2 o attraverso la procedura di ingiunzione.

Si tratta, come osservato anche dalla più attenta dottrina, di sanzioni amministrative che prescindono dalla sussistenza di un danno e dall’elemento psicologico del responsabile, in quanto applicabili anche in caso di violazioni incolpevoli, rivolte non solo alle persone fisiche, ma anche alle persone giuridiche ed agli enti di fatto e generalmente trasmissibili nei confronti degli eredi del responsabile (v., ad es., Consiglio di Stato, Sez. 6, n. 3206 del 30/5/2011) e dei suoi aventi causa che a lui subentrino nella disponibilità del bene (v., ad es. Consiglio di Stato, Sez. 4, n. 2266 del 12/4/2011; Consiglio di Stato, Sez. 4, n. 6554 del 24/12/2008. V. anche n. Cass. Sez. 3, n. 48925 del 22/10/2009, Viesti, Rv. 245918).

Nell’ìpotesi in cui poi il notaio, per ragioni prudenziali, non voglia procedere alla stipula dell’atto di compravendita, temendo di incorrere in sanzioni disciplinari, si può prospettare come soluzione alternativa la conclusione di un contratto preliminare di vendita misto ad un contratto di appalto, strutturato come segue:
a) Tizio (parte venditrice) promette di vendere a Caio (parte acquirente) l’edificio Alfa in parte irregolare;
b) Caio si obbliga a corrispondere il prezzo convenuto per la vendita in parte in denaro al momento della stipula dell’atto pubblico e definitivo di vendita ed in parte assumendosi l’obbligo di provvedere alla demolizione della porzione di fabbricato non in regola dal punto di vista urbanistico
c) Nel corpo del contratto verrà fissato il termine per l’esecuzione dei lavori di demolizione parziale dell’edificio, convenendosi che l’avvenuta demolizione costituirà anche condizione sospensiva per la stipula dell’atto definitivo di vendita
d) A quel punto l’atto definitivo di vendita potrà avere ad oggetto la sola porzione di immobile in regola urbanisticamente perchè realizzata ante 67.