Articolo 36 Testo unico edilizia

Per rispondere al quesito, è necessaria una breve premessa generale relativa alla necessità del titolo edilizio per la realizzazione degli immobili più risalenti.
La legge n. 1150/1942 ha previsto l’obbligo del titolo abilitativo per la costruzione di edifici all’interno dei centri abitati e nei Comuni dotati di piano regolatore generale comunale.
Tale obbligo è stato generalizzato soltanto con l’entrata in vigore della L. n. 765/1967, che l’ha reso operante in relazione a tutto il territorio nazionale.
Tuttavia, ferme tali norme nazionali, gli immobili all’interno del Comune di Napoli si trovano in una situazione diversa, in quanto “per tutto il territorio del Comune di Napoli, la necessità del titolo abilitativo edilizio risale al 1935 in forza del regolamento edilizio. Il Comune di Napoli, difatti, già prima del 1942, pur in assenza di una norma primaria che imponga ai proprietari di munirsi di titolo abilitativo per effettuare interventi edificatori, aveva adottato un regolamento edilizio, approvato nel 1935, con cui aveva previsto l'obbligo di munirsi di licenza edilizia per gli interventi da effettuarsi sull'intero territorio comunale” (T.A.R. Napoli, sez. IV, 07/07/2017, n. 3669, v. anche, in termini, T.A.R. Napoli, sez. IV, 14/04/2016, n. 1823).
L’immobile in questione, pertanto, pur essendo un fabbricato rurale costruito prima del 1967, avrebbe dovuto comunque essere edificato previo rilascio della licenza edilizia, in quanto sicuramente realizzato dopo l’entrata in vigore del Regolamento Edilizio comunale.
Tanto chiarito, ad oggi l’unica possibilità di sanatoria prevista dalla normativa attualmente in vigore è l’accertamento di conformità (art. 36, T.U. Edilizia), che presuppone la conformità dell'intervento che si intende sanare alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie vigenti sia al momento della sua realizzazione, sia al momento della presentazione della domanda.
In sostanza, sono sanabili sono le opere formalmente abusive, perché prive di titolo, ma sostanzialmente conformi alla normativa edilizia-urbanistica (in entrambi i momenti sopra indicati).
La circostanza che l’immobile oggetto del quesito presenti tali caratteristiche e sia quindi suscettibile di essere sanato, tuttavia, deve essere accertata da un tecnico, che potrà svolgere tutti gli approfondimenti del caso.
Quanto a un possibile un nuovo condono (cioè una sanatoria straordinaria, con presupposti più ampi rispetto a quella prevista dal T.U. Edilizia), si nota che si tratta di un argomento che ciclicamente viene discusso a livello politico, ma allo stato non vi sono elementi concreti che facciano prevedere una sua imminente approvazione.

La questione posta nel quesito è molto interessante e dibattuta, avendo dato luogo a vari ed eterogenei filoni interpretativi.
Per inquadrare la fattispecie, è opportuno ricordare che il cosiddetto “Piano casa” trova in realtà la propria disciplina di dettaglio in una varietà di leggi regionali, con la conseguenza che è comunque sempre necessario fare riferimento alla specifica legislazione della “propria” Regione, che potrebbe non corrispondere esattamente a quanto previsto dalle altre (per la Calabria si deve avere ad oggi riguardo alla L.R. n. 21/2010, recante “Misure straordinarie a sostegno dell'attività edilizia finalizzata al miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale”, che è stato prorogato fino al 31 dicembre 2022 e che è destinato ad essere superato dalla L.R. n. 25/2022).
In ogni caso, va notato che in generale con l’espressione Piano casa ci si riferisce alla possibilità di attuare un aumento volumetrico delle abitazioni in deroga alle ordinarie regole urbanistico-edilizie, con tutto ciò che ne consegue in termini di interpretazione restrittiva delle relative norme.

Riguardo lo specifico aspetto oggetto del quesito, la recente giurisprudenza ha affermato che la normativa sul Piano Casa, riflettendo l'esigenza di promuovere gli investimenti privati nel settore dell'edilizia, reca, nell'intenzione dell'intesa raggiunta in Conferenza Stato — Regioni — E.E.L.L. da cui ha tratto origine, una disciplina di natura eccezionale in relazione a specifici interventi, destinata ad operare per un arco temporalmente limitato, sempre dietro presentazione di un'istanza che deve precedere la loro esecuzione e da cui deve, peraltro, emergere la rispondenza degli interventi medesimi agli specifici obiettivi di ottimizzazione del patrimonio edilizio e di sviluppo delle attività insediate sul territorio, perseguiti dal legislatore regionale. Sicché, l'estensione delle deroghe dalla stessa previste anche al procedimento di accertamento di conformità non può, in alcun modo, portare ad ammettere «benefici » ulteriori rispetto a quelli già eccezionalmente accordati, ma soprattutto deve rispettare rigorosamente anche i limiti previsti dalla specifica disciplina (T.A.R. Trieste, sez. I, 13 dicembre 2021, n. 371; T.A.R. Napoli, sez. II, 18 gennaio 2021, n. 394; T.A.R. Genova, sez. I, 20 giugno 2017, n. 538).
Ancora, è stato chiarito che quella sul Piano Casa non è una normativa di condono o di sanatoria ma, riflettendo l'esigenza di promuovere gli investimenti privati nel settore dell'edilizia, è una disciplina di natura eccezionale in relazione a specifici interventi, destinata ad operare per un arco temporalmente limitato, sempre dietro presentazione di un'istanza che deve precedere la loro esecuzione (Consiglio di Stato, sez. VI, 28 gennaio 2016, n. 335, riferita alla normativa regionale della Campania).
Non sono mancati, tuttavia, i commentatori che sostengono la tesi opposta, argomentando sulla base della sentenza della corte costituzionale n. 107/2017, nonché le decisioni contrastanti con la giurisprudenza sopra ricordata (TAR Lecce, sez. III, 29 dicembre 2012, n. 1979).

L’art. 6, L.R. Calabria n. 21/2010, comunque, per quanto qui ci occupa stabilisce che gli interventi edilizi previsti nel Piano Casa non possono essere realizzati su immobili realizzati in assenza o in difformità dal titolo abilitativo.
È prevista una deroga solo per gli edifici abusivi che abbiano ottenuto il condono edilizio, a condizione che il titolo abilitativo in sanatoria sia stato rilasciato prima che venga presentata la SCIA o il permesso di costruire per accedere alle agevolazioni della detta legge regionale.
Il tenore di tali disposizioni, oltre ai principi espressi dalla più recente giurisprudenza, portano quindi a concludere per la non percorribilità della soluzione proposta nella richiesta di parere.

Una volta accertato che la difformità rilevata costituisca effettivamente un abuso, le opzioni si riducono sostanzialmente a due, ossia la rimessione in pristino per ricondurre l’opera allo stato previsto nel progetto e la richiesta di sanatoria ex art. 36, T.U. Edilizia.

Infatti, l’art. 34 bis, T.U. Edilizia, ha recentemente ridisegnato la nozione di tolleranze costruttive (che cioè non rilevano quali abusi edilizi), fino a comprendere:
1) le difformità relative all'altezza, a distacchi, a cubatura, alla superficie coperta e a ogni altro parametro delle singole unità contenute entro il limite del 2 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo;
2) solo per gli immobili non vincolati ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio, le irregolarità geometriche e le modifiche alle finiture degli edifici di minima entità, nonché la diversa collocazione di impianti e opere interne, eseguite durante i lavori per l'attuazione di titoli abilitativi edilizi, a condizione che non comportino violazione della disciplina urbanistica ed edilizia e non pregiudichino l'agibilità dell'immobile.
Nel nostro caso, dunque, tale norma non è invocabile, perché la modifica dell’altezza è superiore al due per cento e perché l’immobile si trova in una zona vincolata.

Appurato che la divergenza di quanto costruito rispetto al titolo determina in effetti un abuso, la sanatoria edilizia può essere ottenuta -come sopra accennato- mediante un’istanza di accertamento di conformità.
La condizione per avere un provvedimento favorevole è la doppia conformità dell’opera alla disciplina urbanistico edilizia vigente sia al momento dell’esecuzione dei lavori e sia al momento di presentazione della richiesta.
Quanto sopra, tuttavia, nella fattispecie non basta, in quanto è necessario considerare la situazione anche dal punto di vista paesaggistico, che presenta una regolamentazione ancora più rigida di quella -già stringente- prevista in ambito edilizio.
In relazione a quanto qui ci occupa, gli artt. 142 e 167 ammettono l’autorizzazione paesaggistica “postuma” (cioè rilasciata dopo la realizzazione delle opere) solo in caso di per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati.
In proposito, la giurisprudenza ha chiarito che "nei giudizi paesistici è utile solo il volume percepibile come ingombro alla visuale o come innovazione non diluibile nell'insieme paesistico. Un volume irrilevante ai fini urbanistici potrebbe creare un ingombro intollerabile per il paesaggio, e in questo caso sarebbe senz'altro classificabile come utile in base ai parametri estetici attraverso cui viene data protezione al vincolo paesistico. Reciprocamente, un volume utile ai fini urbanistici potrebbe non avere alcun impatto sul paesaggio, e dunque, in assenza di danno per l'ambiente, non potrebbe costituire un presupposto ragionevole per l'applicazione di una misura ripristinatoria” (T.A.R. Milano, sez. II, 11 giugno 2019, n. 1319 e precedenti ivi citati).

Nel caso di specie, quindi, vi è purtroppo il rischio che la sanatoria edilizia venga preclusa dall’insanabilità delle opere sul piano paesisitico, ma una valutazione più approfondita deve essere lasciata ad un tecnico sulla base della cognizione del concreto ed attuale stato dei luoghi.
Nell’ipotesi in cui quanto realizzato rientri nella definizione di volume ex art. 167, D.Lgs. n. 42/2004, non rimane altra strada che la rimessione in pristino.

La presente risposta al quesito di natura civilistica posto in merito alla possibilità di rivalersi, per le spese da affrontare in seguito all’irrogazione della sanzione amministrativa per le menzionate irregolarità edilizie, nei confronti dell’agenzia immobiliare che ha svolto l’attività di mediazione della compravendita dell’immobile nonché dell’acquirente si basa sui seguenti assunti ricavabili dalle informazioni forniteci dal Cliente:

1. la compravendita dell’immobile è stata conclusa 9 anni fa;
2. il Cliente era a conoscenza della difformità edilizia relativa al bagno
3. attivandosi per portare a compimento le attività di sanatoria della irregolarità di cui al precedente punto 2), il Cliente è stato informato dal professionista appositamente incaricato della difformità edilizia riguardante l’intero condominio di cui è parte l’appartamento di proprietà del Cliente.

Innanzitutto, è necessario specificare che l’abuso edilizio relativo ad un immobile può condurre a implicazioni di differente natura sulla relativa compravendita:
1. qualora si tratti di abuso edilizio grave - ovvero, nel caso in cui le irregolarità siano talmente gravi che se l’acquirente non l’avesse conosciute non avrebbe concluso la compravendita - il contratto di compravendita immobiliare deve considerarsi nullo;
2. qualora le irregolarità edilizie, non conoscibili dal Cliente al momento della compravendita, espongano l’acquirente al pagamento di sanzioni amministrative ovvero incidano sul prezzo di compravendita dell’immobile, il medesimo ha diritto al risarcimento del danno patito.
Possiamo affermare con ragionevole certezza che, il caso di specie non possa essere ricondotto all’ipotesi prospettata al punto 1). La difformità edilizia descritta dal cliente, infatti, all’esame dello scrivente non risulta essere tale che avrebbe dissuaso il Cliente dall’acquisto dell’Immobile qualora egli l’avesse conosciuta al momento della compravendita.

Potendosi affermare, quindi,che l’irregolarità edilizia in analisi implicherà l’irrogazione di una sanzione amministrativa nei confronti dell’acquirente, si rileva quanto segue.

Il Cliente ha la possibilità di agire in giudizio per ottenere il risarcimento del danno nei confronti del Venditore che ha taciuto le difformità edilizie relative all’intero complesso immobiliare.
L’azione potrà essere intentata altresì nei confronti dell’agenzia immobiliare coinvolta nella compravendita, in linea di quanto affermato dalla Corte di Cassazione con Ordinanza. n. 784/2020: “il mediatore, pur non essendo tenuto, in difetto di un incarico specifico, a svolgere nell’adempimento della sua prestazione particolari indagini di natura tecnico – giuridica (come l’accertamento della libertà da pesi dell’immobile oggetto del trasferimento, mediante le cosiddette visure catastali ed ipotecarie) allo scopo di individuare fatti rilevanti ai fini della conclusione dell’affare, è pur tuttavia gravato, in positivo, dall’obbligo di comunicare le circostanze a lui note o comunque conoscibili con la comune diligenza che è richiesta in relazione al tipo di prestazione, nonché, in negativo, dal divieto di fornire non solo informazioni non veritiere, ma anche informazioni su fatti dei quali non abbia consapevolezza e che non abbia controllato, poiché il dovere di correttezza e quello di diligenza gli imporrebbero in tal caso di astenersi dal darle; cosicché, qualora il mediatore infranga tali regole di condotta, è legittimamente configurabile una sua responsabilità per i danni sofferti, per l’effetto, dal cliente”.
L’azione giudiziale esperibile dal Cliente è soggetta al termine prescrizionale di dieci anni, che decorre - non dal momento della conclusione della compravendita, conclusa comunque non più di 9 anni fa - ma dal momento in cui l’irregolarità edilizia è stata conosciuta dall’acquirente o sarebbe risultata conoscibile allo stesso secondo l’ordinaria diligenza. In virtù di quanto affermato in punto di prescrizione, possiamo affermare che il diritto del Cliente ad esperire l’azione di risarcimento del danno non risulta prescritto.


Infine, è necessario precisare che la domanda giudiziale proposta del Cliente sarà probabilmente accolta nei limiti delle somme irrogate a titolo di sanzione per le difformità di cui egli non era a conoscenza, con esclusione della parte relativa a quelle riguardanti il bagno.

Passando oltre gli aspetti più strettamente civilistici, è necessario prima di tutto di inquadrare a livello giuridico l’abuso che interessa l’edificio in discorso.
Si tratta di una distinzione importante, oltre che sul piano sanzionatorio, anche per quanto concerne le somme da versare quale oblazione per la richiesta di sanatoria.
Il T.U. Edilizia prende in considerazione diversi livelli di abuso, da quello più grave degli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali (artt. 31 e 32), a quello più lieve degli interventi eseguiti in parziale difformità (art. 34).
Nel nostro caso, sulla base di quanto emerge dal quesito, si potrebbe in ipotesi ricadere o nel caso di opera con variazioni essenziali o di difformità parziale.

Le variazioni essenziali possono consistere, ad esempio, in modifiche sostanziali dei parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza, nonché nel mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito.
In questo ambito, uno spazio rilevante è stato lasciato dal Legislatore nazionale alle Regioni, che hanno il compito di definire cosa nello specifico debba intendersi per variazioni essenziali.
L’art. 92, comma 3, lettera c), L. R. Veneto n. 61/1985, qualifica come tali gli interventi “che comportino un aumento della cubatura superiore a 1/ 5 del volume utile dell’edificio o un aumento dell' altezza superiore a 1/ 3, con esclusione delle variazioni che incidono solo sulla entità delle cubature accessorie, sui volumi tecnici e sulla distribuzione interna delle singole unità abitative”.
La difformità parziale, invece, è una categoria residuale che presuppone che un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall'autorità amministrativa, venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale, quando le modificazioni si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell'opera (Consiglio di Stato sez. VI, 06 giugno 2021, n. 6218; Consiglio di Stato sez. VI, 30 marzo 2017, n. 1484).
Per entrambe tali categorie la sanzione è quella della demolizione, con la possibilità -per il solo caso di difformità parziale- di mantenere in essere l’opera quando sia impossibile eliminare la parte abusiva senza intaccare la parte legittima mediante il pagamento di una sanzione pecuniaria pari a doppio del costo di produzione, stabilito in base alla L. n. 392/1978 (la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso).

Ciò detto, è presumibile che il tecnico incaricato stia predisponendo la presentazione di un accertamento di conformità ex art. 36 del T.U., cioè una richiesta di sanatoria dell’abuso che consente di regolarizzare l’immobile a livello edilizio.
In questo caso, è previsto il versamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, che è a sua volta commisurato, ai sensi dell’art. 16 TU. Edilizia, all'incidenza degli oneri di urbanizzazione ed al costo di costruzione.
Nell'ipotesi di intervento realizzato in parziale difformità, però, l'oblazione è calcolata con riferimento non a tutta l’opera, ma solo alla parte difforme dal permesso; di qui l’importanza di distinguere le due ipotesi di abuso.
Non è possibile, tuttavia, in questa sede determinare in modo specifico la somma da sborsare, in quanto si tratta di parametri che dipendono dalle caratteristiche dell’immobile e da tabelle approvate da ogni Comune.

Purtroppo, il fatto di non essere responsabili delle difformità, avendo acquistato l’immobile anni dopo la sua costruzione, non esime gli attuali proprietari dal fronteggiare le conseguenze pregiudizievoli dell’abuso, per vari ordini di ragioni.
Anzitutto, gli abusi edilizi possono essere perseguiti in ogni tempo dal Comune, anche a distanza di molti anni dalla realizzazione dell’attività costruttiva, con la conseguenza che non è possibile invocare alcuna sorta di prescrizione o decadenza dei poteri repressivi pubblici, né tantomeno il legittimo affidamento.
Inoltre, come chiarito dalla giurisprudenza “le sanzioni urbanistiche ed edilizie hanno natura reale, ossia attengono alla cosa e non hanno carattere personale. L'ordinanza di demolizione è, infatti, rivolta a sanzionare una situazione di fatto oggettivamente antigiuridica e può essere rivolta a chiunque si trovi ad essere proprietario dell'immobile al momento dell'emanazione del provvedimento, pur se estraneo all'illecito, per cui, pur restando ferma la possibilità di dimostrare l'estraneità rispetto all'abuso e di rivalersi nei riguardi del dante causa, le misure repressive per l'attività edilizia abusiva sono legittimamente irrogate nei confronti degli attuali proprietari degli immobili diversi dal soggetto che ha realizzato l'abuso stesso, salva la loro facoltà di agire nei confronti dei danti causa; lo stesso è a dirsi con riferimento alle sanzioni pecuniarie, la cui alternatività rispetto all'ordine di demolizione comporta che esse ne condividano il carattere reale e ripristinatorio dell'ordine giuridico violato, sicché le stesse possono essere rivolte anche nei confronti dell'attuale proprietario pure se incolpevole e in buona fede” (T.A.R. Ancona, sez. I, 04 novembre 2020, n. 637).
Infine, nell’ipotesi auspicabile in cui venga chiesto l’accertamento di conformità, gli instanti che si rapportano con la P.A. e che beneficiano della sanatoria sono gli attuali proprietari dell’immobile e sono loro quindi ad essere chiamati a sopportare i relativi oneri e costi, ferma restando la possibilità -sopra esaminata- di rivalersi in seguito sui soggetti responsabili sotto il profilo civilistico.

In merito all’ultima domanda, invece, non sono note allo scrivente associazioni specifiche che si occupino di questa tematica, ricordando comunque che la strada più sicura da seguire è quella di rivolgersi ad un legale esperto in materia, con l’incarico di predisporre le iniziative giudiziarie necessarie per recuperare almeno in parte i costi sostenuti per porre rimedio all’attuale situazione.

Per costante giurisprudenza, la realizzazione di una veranda con chiusura di un balcone comporta la costituzione di un nuovo volume, che va a modificare la sagoma di ingombro dell'edificio e richiede perciò il rilascio del permesso di costruire ex art. 10 T.U. Edilizia (ex multis, Consiglio di Stato sez. II, 10 dicembre 2021, n. 8227; Consiglio di Stato, sez. II, 23 ottobre 2020, n. 6432; Consiglio di Stato, sez. II, 12 febbraio 2020, n. 1092).
L’opera oggetto del quesito eseguita senza il necessario titolo abilitativo costituisce, dunque, un abuso edilizio sanzionabile anche penalmente ai sensi dell’art. 44 T.U. Edilizia.

Per ottenere la sanatoria di quanto fatto ed evitare conseguenze pregiudizievoli, l’unico strumento attualmente previsto dall’ordinamento è l’accertamento di conformità di cui all’art. 36, T.U. Edilizia, che si può ottenere solo in presenza dello stringente requisito della doppia conformità.
In breve, il manufatto può essere regolarizzato solo a condizione che sia ammesso dalla disciplina urbanistico-edilizia vigente sia al momento della sua costruzione e sia al momento della richiesta di sanatoria.
Ai fini del rilascio del permesso in sanatoria è richiesto, inoltre, il pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia.

Si consiglia, dunque, di rivolgersi quanto prima a un tecnico per verificare la sussistenza nel caso di specie dei presupposti per l’esito positivo della sanatoria e per la predisposizione della domanda da inviare al Comune.
Nell’ipotesi in cui la condizione della doppia conformità non sia soddisfatta, non vi è purtroppo altra soluzione che la demolizione della veranda abusivamente realizzata.

La previsione del terzo comma dell’art. 36, T.U. Edilizia costituisce una ipotesi tipica di silenzio rigetto, ossia un silenzio significativo al quale vengono collegati gli effetti di un provvedimento esplicito di diniego (Consiglio di Stato, sez. IV, 01 febbraio 2017, n. 410; T.A.R. Roma, sez. II, 11 giugno 2020, n. 6394).
In sostanza, in forza di tale norma l’inerzia della Pubblica Amministrazione nel termine di sessanta giorni dalla richiesta di accertamento di conformità equivale ad un provvedimento sfavorevole.
La funzione di tale istituto è quella di evitare che l’interessato venga lasciato in un “limbo” a causa alla mancata risposta del Comune, dandogli la possibilità di rivolgersi al competente TAR per far valere le proprie ragioni.

Nella fattispecie, tuttavia, si nota che la P.A. non è rimasta silente di fronte alla domanda di accertamento di conformità, avendo invece instaurato un lungo procedimento amministrativo.
In particolare, all’istanza dell’agosto 2015 sono seguiti il parere della Commissione Edilizia (ottobre 2015), il deposito di integrazioni documentali (febbraio 2016), la realizzazione di opere di adeguamento richieste dalla Commissione (terminate nel novembre 2017), nuove integrazioni documentali e la quantificazione e il pagamento della sanzione (dicembre 2019-gennaio 2020).
Pertanto, nel nostro caso il comma 3 dell’articolo in esame non trova applicazione e il decorso del relativo termine non ha comportato la formazione di alcun provvedimento sfavorevole, posto che non vi è stata alcuna inerzia dell’Amministrazione, ma semplicemente l’espletamento di un (seppur prolungato) iter procedimentale ed istruttorio, che si è concluso nel febbraio 2020 con l’accoglimento dell’istanza.

Infine, per completezza si rileva che il provvedimento finale è ormai divenuto definitivo in quanto è anche già trascorso il termine decadenziale di sessanta giorni per l’impugnativa di fronte al TAR da parte di altri soggetti interessati (ad es. i confinanti).
L’unico modo, dunque, in cui la sanatoria già concessa astrattamente potrebbe venire meno è un (allo stato improbabile) intervento del Comune in autotutela, che andrebbe comunque esercitato nei tempi, nei modi e con le garanzie stabiliti dall’art. 21 novies, L. n. 241/1990.