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Articolo 7 Legge sul procedimento amministrativo

(L. 7 agosto 1990, n. 241)

[Aggiornato al 06/07/2017]

Comunicazione di avvio del procedimento

Dispositivo dell'art. 7 Legge sul procedimento amministrativo

1. Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l'avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall'articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l'amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell'inizio del procedimento.

2. Nelle ipotesi di cui al comma 1 resta salva la facoltà dell'amministrazione di adottare, anche prima della effettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma 1, provvedimenti cautelari.

Spiegazione dell'art. 7 Legge sul procedimento amministrativo

La comunicazione di avvio del procedimento rappresenta un efficace mezzo per consentire la partecipazione dei privati, in modo da permettergli un'adeguata conoscenza degli interessi oggetto dell'attività amministrativa. Tale partecipazione non è solamente diretta a tutelare gli interessati, di modo ché possano prevenire eventuali lesioni ai loro interessi, bensì essa è utile alla p.a. stessa, dato che l'interesse pubblico si ritiene venga meglio perseguito con la partecipazione dei soggetti compartecipanti.

Ad ogni modo, i destinatari della comunicazione di avvio del procedimento sono:

  • i destinatari diretti, vale a dire coloro nei confronti dei quali l'atto finale è è destinato a produrre effetti;

  • gli interventori necessari, ovvero i soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento;

  • i potenziali controinteressati, cioè i soggetti diversi dai destinatari diretti, che possono subire una lesione dall'adozione del provvedimento finale, purché siano individuati o facilmente individuabili.

La comunicazione in esame deve ovviamente contenere vari elementi che permettano al destinatario di comprendere l'oggetto del procedimento e di partecipare attivamente al medesimo, quali l'amministrazione competente, l'oggetto, l'ufficio e la persona responsabile del procedimento, la data entro cui dovrebbe concludersi il procedimento e l'ufficio in cui poter prendere visione degli atti.

Alcune di queste formalità, tuttavia, non sono prescritte a pena di annullabilità, ma la loro mancanza costituisce una mera irregolarità, come la mancata comunicazione dell'unità organizzativa o del responsabile, la mancanza dei rimedi esperibili.

Fondamentale per la relativa disciplina è quanto prescritto dall'articolo [[n21octies]], comma 2, secondo cui la mancata comunicazione di avvio del procedimento non comporta annullabilità del provvedimento finale, ove la p.a. sia in grado di dimostrare in giudizio che il contenuto del provvedimento finale non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato in concreto, pur senza la compartecipazione degli interessati.

La giurisprudenza ha inoltre individuato alcune ipotesi, oltre a quella di cui al comma 2 del presente articolo (provvedimenti cautelari), in cui la comunicazione non è necessaria:

  • impedimento dettato da particolari ragioni di urgenza (c.d. urgenza qualificata);

  • atti normativi, atti amministrativi generali ed atti di pianificazione e di programmazione;

  • procedimenti tributari;

  • procedimenti segreti e riservati.

Massime relative all'art. 7 Legge sul procedimento amministrativo

Cons. Stato n. 3399/2018

Nel procedimento di revoca di un'aggiudicazione, il privato non può limitarsi a denunciare la mancata o incompleta comunicazione e la conseguente lesione della propria pretesa partecipativa, ma è anche tenuto ad indicare o allegare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento.

Cons. Stato n. 2681/2017

L'ordine di demolizione conseguente all'accertamento della natura abusiva delle opere edilizie, come tutti i provvedimenti sanzionatori edilizi, è un atto dovuto e, in quanto tale, non deve essere preceduto dall'avviso ex art. 7 L. 7 agosto 1990, n. 241, trattandosi di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge; pertanto, trattandosi di un atto volto a reprimere un abuso edilizio, esso sorge in virtù di un presupposto di fatto, ossia l'abuso, di cui il ricorrente deve essere ragionevolmente a conoscenza, rientrando nella propria sfera di controllo.

Cons. Stato n. 2218/2017

L'interessato che lamenta la violazione dell'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento amministrativo ha anche l'onere di allegare e dimostrare che, grazie alla comunicazione, egli avrebbe potuto sottoporre all'Amministrazione elementi che avrebbero potuto condurla a una diversa determinazione da quella che invece ha assunto (art. 7 L. n. 241/1990).

Cons. Stato n. 1924/2017

L'art. 7 della Legge n. 241/1990 espressamente dispone che l'obbligo dell'avviso del procedimento recede qualora sussistano particolari esigenze di celerità, rimettendo all'autorità emanante la valutazione della sussistenza di tali esigenze nell'esercizio di un potere ampiamente discrezionale, salvo il limite della non manifesta illogicità ed irragionevolezza.

Cons. Stato n. 3051/2015

È legittimo l'ordine di sospensione lavori e contestuale demolizione di manufatti abusivi che non sia stato preceduto dalla preventiva comunicazione ai soggetti interessati dell'avvio del procedimento ex artt. 7 e segg. della legge n. 241 del 1990, e s.m.i., ove gli atti istruttori prodromici all'adozione del provvedimento repressivo dell'abuso edilizio, siano stati posti in essere nel contraddittorio con i medesimi soggetti. In tal caso, infatti, non si configura una lesione del diritto di partecipazione procedimentale dei destinatari del provvedimento; e ciò sul rilievo che, in tema di ordine di demolizione di opere edilizie abusive, non occorre la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'alt. 7 della L. 7 agosto 1990 n. 241, trattandosi di atto dovuto e rigorosamente vincolato, con riferimento al quale non sono richiesti apporti partecipativi del destinatario, tenendo presente che ciò che appare necessario è che al privato sia data la possibilità di partecipare a quelle attività di rilevamento fattuale che preludono alla valutazione circa l'adozione dell'ordine in parola.

Cons. Stato n. 6402/2014

Nel caso di adozione da parte del Sindaco di una ordinanza contingibile urgente a fronte di situazioni di necessità (nella specie in forza dei poteri attribuiti in materia ambientale), la garanzia partecipativa di cui all'art. 7 L. 241/1990 non può essere applicata meccanicamente; più precisamente, tranne il caso in cui le circostanze del caso evidenzino l'opportunità di inviare comunque una comunicazione di avvio del procedimento, l'urgenza in sé della situazione da affrontare comporta che non occorre in linea di principio l'invio di tale comunicazione. A maggior ragione, tale principio si applica quando risulti una situazione di inquinamento: in tal caso, infatti, l'Amministrazione può immediatamente imporre le misure necessarie, senza ulteriori differimenti che comporterebbero l'ulteriore compromissione dell'ambiente.

Cons. Stato n. 4728/2014

L'avviso di inizio del procedimento va inviato, ai sensi dell'art. 7 della legge 241/90, solo ai soggetti che per legge devono intervenire ed ai controinteressati, nei cui confronti il contenuto dispositivo dell'atto conclusivo del procedimento può, potenzialmente, arrecare un pregiudizio. In particolare, sono considerati controinteressati solo quei soggetti che, alla stregua di una valutazione prognostica, possano subire, concretamente e realmente, gli effetti pregiudizievoli del provvedimento, non risultando, pertanto, sufficiente, una valutazione meramente eventuale, basata su elementi fattuali di ordine generale.

Cons. Stato n. 4470/2013

In tema di ordine di demolizione di opere edilizie abusive, non occorre la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 L. 7 agosto 1990 n. 241, trattandosi di atto dovuto e rigorosamente vincolato, con riferimento al quale non sono richiesti apporti partecipativi del destinatario, tenendo presente che ciò che appare necessario è che al privato sia data la possibilità di partecipare a quelle attività di rilevamento fattuale che preludono alla valutazione circa l'adozione dell'ordine in parola.

Cons. Stato n. 489/2013

Ai sensi dell'art. 19 L. 7 agosto 1990 n. 241, il provvedimento col quale l'Autorità ordina di cessare l'attività iniziata a seguito di denuncia, non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, non trattandosi di avvio di un nuovo procedimento, bensì della sua conclusione di quello iniziato sulla base della mera denuncia del privato.

Cons. Stato n. 4925/2012

La comunicazione dell'avvio del procedimento ai destinatari dell'atto finale è stata prevista in generale dall'art. 7 della L. 241/90 non soltanto per i procedimenti complessi che si articolano in più fasi (preparatoria, costitutiva ed integrativa dell'efficacia), ma anche per i procedimenti semplici che si esauriscono direttamente con l'adozione dell'atto finale, i quali comunque comportano una fase istruttoria da parte della stessa autorità emanante. Tale portata generale del principio è confermata dal fatto che il legislatore stesso (art. 7, c.1 ed art. 13 L. 241/90) si è premurato di apportare delle specifiche deroghe (speciali esigenze di celerità, atti normativi, atti generali, atti di pianificazione e programmazione, procedimenti tributari) all'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento, con la conseguenza che negli altri casi deve in linea di massima garantirsi tale comunicazione, salvo che non venga accertata in giudizio la sua superfluità in quanto il provvedimento adottato non avrebbe potuto essere diverso anche se fosse stata osservata la relativa formalità.

La comunicazione di avvio del procedimento dovrebbe diventare superflua quando: l'adozione del provvedimento finale è doverosa (oltre che vincolata) per l'amministrazione; i presupposti fattuali dell'atto risultano assolutamente incontestati dalle parti; il quadro normativo di riferimento non presenta margini di incertezza sufficientemente apprezzabili; l'eventuale annullamento del provvedimento finale, per accertata violazione dell'obbligo formale di comunicazione, non priverebbe l'amministrazione del potere (o addirittura del dovere) di adottare un nuovo provvedimento di identico contenuto (anche in relazione alla decorrenza dei suoi effetti giuridici).

Cons. Stato n. 2630/2011

L'amministrazione è legittimata a non comunicare l'avviso dell'inizio del procedimento ex art. 7 L. 241/1990, qualora l'atto da compiere rivesta natura urgente. Infatti, in tali ipotesi, la stessa imminente scadenza di un termine oltre il quale la posizione dell'amministrazione procedente diviene illecita, costituisce logico motivo esimente dall'onere in parola.

Cons. Stato n. 2256/2011

La mancata comunicazione di avvio del procedimento amministrativo è equiparata, in ragione di un evidente principio di continenza, alla incompleta comunicazione dello stesso. Ne deriva che la mancata o incompleta comunicazione di avvio del procedimento non comporta l'annullamento del provvedimento sanzionatorio, in applicazione dell'art. 21-octies della L. n. 241/1990, qualora le censure inerenti i presupposti per l'attivazione del potere sanzionatorio ed loro concreto apprezzamento nel caso concreto siano, immuni dai vizi prospettati dal Privato.

Cons. Stato n. 2107/2011

Nei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità la partecipazione dei privati deve essere assicurata già con la comunicazione di avvio del procedimento sin dal primo atto, ossia dalla dichiarazione di pubblica utilità, che presenta ampi momenti di scelte discrezionali, mentre la stessa non ha ragion d'essere nell'ambito dell'occupazione d'urgenza che è meramente attuativa dei provvedimenti presupposti.

Cons. Stato n. 1446/2011

Diversamente, invece, si è ritenuto a proposito dell'aggiudicazione provvisoria, in quanto provvedimento quest'ultimo avente una natura di atto endoprocedimentale, inserendosi nell'ambito della procedura di scelta del contraente come momento necessario ma non decisivo, atteso che la definitiva individuazione del concorrente cui affidare l'appalto risulta cristallizzata soltanto con l'aggiudicazione definitiva. Ne consegue che, versandosi ancora nell'unico procedimento iniziato con l'istanza di partecipazione alla gara e vantando in tal caso l'aggiudicatario provvisorio solo una aspettativa alla conclusione del procedimento, non si impone la comunicazione di avvio del medesimo, finalizzato all'annullamento in autotutela.

Cons. Stato n. 609/2011

Sulla scorta del dettato di cui aLl'art. 21-octies e del principio dei cc.dd. vizi non invalidanti, l'obbligo di comunicazione assume una connotazione di tipo sostanziale e sussiste ogni qualvolta l'amministrazione possa effettivamente beneficiare della partecipazione del privato mediante l'acquisizione di un suo contributo rappresentativo dei suoi interessi e non anche nelle ipotesi in cui il provvedimento sarebbe stato in ogni caso adottato in quanto atto necessitato o vincolato o qualora la comunicazione stessa non avrebbe potuto esplicare alcuna positiva efficacia in relazione alla possibilità dei privato di partecipare al procedimento stesso.

Cons. Stato n. 9324/2010

La determinazione di esclusione da una gara, pronunciata a ragione dell'esito negativo del riscontro del possesso dei requisiti presupposti dal bando, non deve essere preceduta da comunicazione di avvio del relativo procedimento; infatti, la determinazione di esclusione non è idonea a rivestire valenza di atto di autotutela, non possedendo alcuna funzione conclusiva; essa si viene ad inserire in una sequenza procedimentale della cui pendenza il ricorrente deve giocoforza essere a conoscenza, avendo presentato apposita domanda di partecipazione: lo svolgimento degli accertamenti finalizzati a riscontrare l'effettivo possesso, in capo al concorrente provvisoriamente aggiudicatario, dei requisiti dichiarati in sede di presentazione della domanda di partecipazione, costituisce un passaggio procedimentale ampiamente conosciuto dai partecipanti, siccome delineato dal bando di gara e comunque desumibile dai principi generali.

Cass. civ. n. 25394/2010

Le regole partecipative al procedimento di espropriazione per pubblica utilità sono rivolte a tutelare l'interesse soggettivo dell'espropriando ad opporsi all'approvazione del progetto dell'opera e alla localizzazione della stessa e, quindi, all'espropriazione come programmata dalla dichiarazione di p.u.

Cons. Stato n. 8688/2010

Quando l'amministrazione attivi una nuova procedura ablatoria (rinnovo della dichiarazione di pubblica utilità e vincoli decaduti) deve indefettibilmente comunicare l'avviso di inizio del procedimento, per stimolare l'eventuale apporto collaborativo del privato.

Cass. civ. n. 23055/2010

La necessità di dare comunicazione all'interessato dell'inizio del procedimento amministrativo non si estende alla procedura di espulsione dello straniero, stante la specialità di quest'ultima, in relazione sia ai motivi di ordine di pubblico e di sicurezza dello Stato a essa sottesi, sia ai caratteri di celerità e speditezza che connotano l'iter di un tale procedimento.

Cons. Stato n. 7129/2010

Il verbale di sequestro dei manufatti abusivi redatto dal Corpo di polizia municipale del Comune, verbale ritualmente portato a legale conoscenza della parte interessata, costituisce partecipazione del procedimento amministrativo, perché in tal modo viene consentito di conoscere il verosimile esito provvedimentale della vicenda e di versare in atti (laddove lo si fosse ritenuto utile) le proprie deduzioni.

Cons. Stato n. 5155/2010

Allo stesso modo, la comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria nel caso di approvazione del progetto preliminare di un'opera pubblica, occorrendo solo nel caso in cui sia stato approvato il progetto definitivo, dal quale implicitamente deriva anche la dichiarazione di pubblica utilità.

Cons. Stato n. 944/2010

Viene meno la necessità della comunicazione di avvio di procedimento allorquando venga in contestazione un trasferimento per incompatibilità ambientale di un dipendente pubblico, non sussistendo la possibilità, né sul piano della logica né sotto il profilo di esigenze garantistiche, di un coinvolgimento dell'interessato nella determinazione che l'amministrazione deve assumere, atteso che in tale situazione le circostanze oggettive, pur riferibili al funzionario interessato, prescindono da ipotesi di responsabilità delle quali il medesimo debba essere ammesso a discolparsi, o che possa contribuire a rimuovere con la partecipazione al procedimento.

Cons. Stato n. 887/2010

L'art. 7 subordina la comunicazione ad una facile individuazione dei soggetti, per cui, laddove gli interessi coinvolti dal procedimento siano molteplici e complessi, non sussiste l'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, risultando difficilmente individuabili i soggetti che dall'emanazione dell'atto potrebbero ricevere nocumento.

Cons. Stato n. 250/2010

In materia di informative prefettizie (di cui agli artt. 4 D.Lgs. n. 490/1994 e 10, comma 7, D.P.R. n. 252/1998) non si applica l'art. 7 della legge n. 241/1990, con la connessa partecipazione procedimentale, poiché il carattere spiccatamente cautelare della misura in parola, nella quale sfocia l'accertamento indagatorio in tema di collegamenti con la criminalità organizzata, in uno con i particolari interessi pubblici coinvolti e la connessa riservatezza, consentono di ravvisare in re ipsa quelle esigenze di celerità che giustificano l'omissione della comunicazione ai sensi del primo comma del cit. art. 7.

Cons. Stato n. 5652/2009

In materia di gare ed appalti pubblici, la comunicazione di avvio del procedimento deve precedere il provvedimento di revoca dell'aggiudicazione definitiva. Tale esigenza trova fondamento nella collocazione procedimentale dell'atto de qua che, nell'economia dell'azione contrattuale, chiude il procedimento. Ogni eventuale messa in discussione dell'atto conclusivo si pone all'esterno del procedimento (comunque) definito e determina l'avvio di un nuovo procedimento amministrativo, donde l'esigenza di avvisare soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e quelli che per legge debbono intervenirvi.

Cons. Stato n. 3245/2008

È da escludersi la sussistenza dell'obbligo di comunicazione in capo alla p.a. nei confronti di chi vanta una mera aspettativa.

Cons. Stato n. 3155/2008

Allo stesso modo, la p.a. è esonerata dall'obbligo di comunicazione in tema di informativa antimafia ed ai conseguenti provvedimenti.

Cass. civ. n. 10367/2007

Il provvedimento ex art. 7 I. 241/1990 è connotato da un profilo squisitamente sostanziale, e non solo formale, (Tar Campania, Salerno, I, 28 settembre 2007, n. 2004), tale che il cittadino deve essere in grado di esporre in modo concreto le proprie ragioni.

Cons. Stato n. 36/2007

L'art. 7 della legge sul procedimento è espressione di un principio generale dell'ordinamento giuridico, avente la finalità di assicurare piena visibilità all'azione amministrativa nel momento della sua realizzazione e di garantire nello stesso tempo la partecipazione del soggetto destinatario dell'atto finale alla fase istruttoria preordinata all'adozione del provvedimento.

Cons. Stato n. 4480/2004

L'apporto partecipativo del privato non va inquadrato in termini di mera contrapposizione rispetto all'azione dell'amministrazione, bensì in un'ottica collaborativa rispetto all'istruttoria amministrativa. La partecipazione procedimentale, infatti, è finalizzata all'effettiva e concreta realizzazione dei principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità dell'azione amministrativa predicati dall'art. 97 Cost. e, quindi, in ultima analisi, alla corretta formazione della volontà di provvedere della pubblica amministrazione.

Cons. Stato n. 2641/2000

Tale principio non è applicabile nel caso di ordine di trasferimento d'ufficio di militari, in ragione della natura di tale precetto imperativo tipico dell'ordinamento generale gerarchico.

Cons. Stato n. 14/1999

La comunicazione dell'avvio del procedimento amministrativo, inoltre, ha come effetto ulteriore quello di provocare un contraddittorio anticipato che, diversamente, avrebbe luogo solo in sede processuale.

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