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Articolo 28 Codice penale

(R.D. 19 ottobre 1930, n. 1398)

Interdizione dai pubblici uffici

Dispositivo dell'art. 28 Codice penale

L'interdizione dai pubblici uffici è perpetua o temporanea [77] (1).

L'interdizione perpetua dai pubblici uffici, salvo che dalla legge sia altrimenti disposto, priva il condannato:

  1. 1) del diritto di elettorato o di eleggibilità in qualsiasi comizio elettorale, e di ogni altro diritto politico;
  2. 2) di ogni pubblico ufficio, di ogni incarico non obbligatorio di pubblico servizio, e della qualità ad essi inerente di pubblico ufficiale [357] o d'incaricato di pubblico servizio [358];
  3. 3) dell'ufficio di tutore [c.c. 346, 424] o di curatore [c.c. 48, 90, 247 3, 248 3, 264 2, 320 6, 321, 356, 392, 424, 508, 528; c.p.c. 78; c. nav. 605], anche provvisorio, e di ogni altro ufficio attinente alla tutela o alla cura;
  4. 4) dei gradi e delle dignità accademiche, dei titoli, delle decorazioni o di altre pubbliche insegne onorifiche;
  5. 5) degli stipendi, delle pensioni e degli assegni che siano a carico dello Stato o di un altro ente pubblico (2);
  6. 6) di ogni diritto onorifico, inerente a qualunque degli uffici, servizi, gradi o titoli e delle qualità, dignità e decorazioni indicati nei numeri precedenti;
  7. 7) della capacità di assumere o di acquistare qualsiasi diritto, ufficio, servizio, qualità, grado, titolo, dignità, decorazione e insegna onorifica, indicati nei numeri precedenti.

L'interdizione temporanea [37] priva il condannato della capacità di acquistare o di esercitare o di godere, durante l'interdizione, i predetti diritti, uffici, servizi, qualità, gradi, titoli e onorificenze (2).

Essa non può avere una durata inferiore a un anno, né superiore a cinque [79].

La legge determina i casi nei quali l'interdizione dai pubblici uffici è limitata ad alcuni di questi [512, 541, 564, 569] (3).

Note

(1) L'articolo 186 del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (c.d. T.U di disciplina del mercato finanziario) prevede specifiche ipotesi di interdizione dai pubblici uffici, in relazione al reato di manipolazione del mercato, di cui all'articolo 185 del medesimo testo di legge.
(2) Tale numero è stato colpito da due pronunce della Corte Costituzionale. Prima, la sent. 13 gennaio 1966, n. 3 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale "limitatamente alla parte in cui i diritti in esso previsti traggono titolo da un rapporto di lavoro", poi la sent. 19 luglio 1968, n. 113 "per quanto attiene alle pensioni di guerra".
(3) La sentenza 13 gennaio 1966, n. 3 (di cui anche alla nota 2 del presente articolo) ha dichiarato costituzionalmente illegittimo il comma in esame "limitatamente alla parte in cui i diritti in esso previsti traggono titolo da un rapporto di lavoro".

Ratio Legis

La norma disciplina una tipologia di pena accessoria: l'interdizione dai pubblici uffici, la quale realizza il fine di evitare che il condannato possa trovare nuove occasioni di delinquere svolgendo talune attività. In altri casi si coglie, invece, una valenza di implicita dichiarazione di indegnità (come nella revoca delle onorificenze) ovvero di punizione ulteriore rispetto alla sanzione principale già inflitta (come nella perdita degli stipendi, delle pensioni e degli assegni che siano a carico dello Stato o di un altro ente pubblico).

Spiegazione dell'art. 28 Codice penale

Come recita la norma stessa, l'interdizione dai pubblici uffici può essere perpetua o temporanea.
La prima consegue automaticamente alla condanna all'ergastolo, alla condanna alla pena della reclusione per un tempo non inferiore a cinque anni o alla dichiarazione di abitualità o professionalità nel delitto, o di tendenza a delinquere.

L'interdizione perpetua ha inoltre altre pesanti conseguenze sulla sua capacità giuridica, di diritti patrimoniali acquisiti nei confronti dello Stato (come ad es. la pensione) e sull'acquisto od il mantenimento di cariche ed onorificenze. Essa si estingue, oltre che ovviamente per la morte del condannato, per effetto della riabilitazione, dell'amnistia, dell'indulto e della grazia.

L'interdizione temporanea per una durata fissa di anni cinque viene invece applicata in conseguenza di una condanna alla reclusione per un tempo non inferiore ai tre anni ovvero alla condanna per un delitto commesso con abuso di potere o in violazione dei doveri concernenti la funzione o il servizio. Al di là di tali casi, essa è inoltre prevista da specifiche norme incriminatrici (ad es. art. [[n373]] comma 2), qualunque sia l'entità della pena inflitta.

In generale comunque all'interdizione segue la privazione della capacità di acquistare, godere od esercitare i citati servizi, funzioni, privilegi od onorificenze. L'interdizione temporanea, con le suindicate conseguenze giuridiche, non può avere durata inferiore ad un anno, né superiore a cinque.

A riprova dell'applicazione doverosa da parte del Giudice delle pene interdittive, il Pubblico Ministero ne richiede l'applicazione al Giudice dell'esecuzione qualora non ve sia stata fatta menzione nella sentenza di condanna.

Massime relative all'art. 28 Codice penale

Cass. pen. n. 4044/2004

La pena accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici produce effetti diversi sugli obblighi concernenti il servizio militare a seconda che sia temporanea o perpetua. In entrambi i casi l'interdizione, secondo il combinato disposto dei commi secondo e terzo dell'art. 28 c.p., non riguarda gli incarichi di pubblico servizio obbligatori, salvo che la legge non disponga altrimenti. Una deroga è prevista solo dal disposto degli artt. 28 e 33 c.p.m. di pace e dell'art. 6 del D.P.R. 14 febbraio 1964, n. 237 (in materia di leva e reclutamento), che preclude il servizio militare e l'appartenenza alle forze armate per coloro cui sia stata applicata la pena della interdizione perpetua dai pubblici uffici. Ne consegue che l'interdizione temporanea, quando riferita ad obblighi concernenti il servizio militare, non libera l'interessato dal dovere di darvi osservanza. (Fattispecie relativa al delitto di diserzione impropria aggravata, riconosciuto a carico di militare di leva che, riportata durante il servizio la condanna all'interdizione temporanea dai pubblici uffici per un reato comune, aveva omesso di ripresentarsi al corpo di appartenenza).

Cass. pen. n. 43604/2003

Ai fini dell'irrogazione della pena accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici il giudice deve tenere conto dell'entità della pena quale risulta dalla condanna, senza poter distinguere tra attenuanti di merito, che incidono sulla effettiva gravità del reato, ed attenuanti meramente processuali o premiali, che costituiscono l'incentivo per la collaborazione dell'imputato alla definizione del giudizio, e ciò in quanto, come risulta palese dall'art. 29 c.p., non è consentito scindere la riduzione premiale dalla pena principale determinata in relazione alla gravità del reato. (Fattispecie in tema di patteggiamento in appello).

Cass. pen. n. 2383/2000

La diminuente prevista per la celebrazione del processo con rito abbreviato ha genesi e finalità che la rendono non assimilabile a una circostanza attenuante. Ne consegue che qualora venga inflitta per il reato di concussione una pena inferiore a tre anni di reclusione in conseguenza della applicazione di detta diminuente, la condanna importa l'interdizione perpetua dai pubblici uffici, derivando l'applicazione della interdizione temporanea solo da una riduzione di pena conseguente al riconoscimento di una circostanza attenuante.

Cass. pen. n. 10108/1997

In materia di reati previsti dal codice penale, nel caso di generica previsione, senza indicazione di durata, della pena accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici, essa deve intendersi come interdizione temporanea con durata uguale a quella della pena principale inflitta, e, comunque, non inferiore a un anno. (Fattispecie relativa alla ritenuta inapplicabilità ai reati previsti dal codice penale dell'art. 4 del R.D. 28 maggio 1931 n. 601 - disposizioni di coordinamento e transitorie al codice penale,- applicabile soltanto alle ipotesi di interdizione prevista da leggi - che prevedono l'interdizione perpetua - decreti e convenzioni internazionali).

Cass. pen. n. 2650/1997

Ai fini dell'irrogazione della pena accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici, il giudice deve tener conto dell'entità della pena così come risulta dalla condanna, senza poter distinguere tra attenuanti di merito e riduzioni di pena meramente processuali o premiali, non essendo consentito scindere la riduzione premiale dalla pena principale. (Fattispecie nella quale era stata richiesta in executivis dal P.M. l'interdizione legale a norma dell'art. 32 c.p. in relazione a condanna a pena complessiva di anni quattro di reclusione, per la quale la pena-base superava i cinque anni di reclusione, ridotti per la scelta del rito abbreviato).

Cass. pen. n. 5495/1987

Ai fini dell'applicazione della pena accessoria nell'ipotesi di reato continuato, occorre tener conto della pena principale inflitta per il reato più grave e non anche dell'aumento per la continuazione. (Fattispecie in tema di interdizione dai pubblici uffici).

Cass. pen. n. 6183/1980

È manifestamente infondata — in relazione all'art. 27 della Costituzione — la questione di legittimità costituzionale degli artt. 28 e 29 del c.p. sotto il profilo che la pena accessoria dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici sarebbe in contrasto con il principio secondo cui le pene non devono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità, ma devono tendere alla rieducazione del condannato. (La Cassazione ha chiarito che, una volta esclusa, come ha fatto la Corte costituzionale con sentenza n. 264 del 1974, l'illegittimità costituzionale della pena principale perpetua dell'ergastolo, a maggior ragione deve essere esclusa quella di una pena accessoria perpetua; e che, soprattutto, la predetta pena accessoria può efficacemente contribuire proprio all'emenda del condannato ed al suo reinserimento nel consorzio civile, inducendolo a mantenere la buona condotta richiesta per l'applicazione della riabilitazione che estingue le pene accessorie).

Corte cost. n. 13/1968

È costituzionalmente illegittimo il secondo comma n. 5 dell'art. 28 c.p. per quanto attiene alle pensioni di guerra.

Cass. pen. n. 391/1966

La pena accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici si attua per effetto del giudicato, e quindi con decorrenza dal giorno in cui la sentenza di condanna diviene irrevocabile; un'attività propriamente esecutiva della relativa pronuncia non è concepibile, poiché nessun atto ulteriore potrebbe togliere o comunque modificare quella capacità che il condannato ha già perduto per effetto della sentenza. Per conseguenza, la sospensione dell'esecuzione della pena accessoria, disposta dal giudice dell'esecuzione in sede di incidente, deve considerarsi nulla siccome abnorme; e di un simile provvedimento non può tenersi conto nel computare la durata della pena accessoria, dovendosi in tale computo comprendere anche il periodo di tempo durante il quale l'esecuzione è stata in apparenza sospesa.

Corte cost. n. 3/1966

Sono costituzionalmente illegittimi il secondo comma n. 5 ed il terzo comma dell'art. 28 c.p. nella parte in cui i diritti in essi previsti traggono titolo da un rapporto di lavoro.

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Iero A. chiede
giovedì 29/09/2016 - Calabria
“N. 3 SENTENZA 7 - 13 gennaio 1966 N. 3 SENTENZA 7 GENNAIO 1966 Deposito in cancelleria: 13 gennaio 1966. Pubblicazione in "Gazzetta Ufficiale" n. 12 del 15 gennaio 1966. Pres. AMBROSINI - Rel. SANDULLI Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Ordinanza del giudice a quo - Interpretazione - Individuazione dell'oggetto del giudizio. (Legge 11 marzo 1953 n. 87, art. 23). Lavoro - Retribuzione - Costituzione, art. 36 - Interpretazione - Perdita del diritto a trattamenti economici traenti titolo da un rapporto di lavoro collegata puramente e semplicemente all'entita' della pena detentiva inflitta al titolare - Illegittimita' costituzionale. (Cod. penale, artt. 28 secondo comma, n. 5 e 29). Lavoro - Retribuzione - Costituzione, art. 36 - Trattamenti retributivi aventi titolo in un rapporto di lavoro - Carattere non dissimile a seconda che sia posto a carico di una pubblica Amministrazione o di un soggetto privato - Codice penale, art. 28, secondo comma, n. 5, correlato con l'art. 29 - Incidenza della condanna all'interdizione perpetua dai pubblici uffici sul trattamento a carico dello Stato o di altro ente pubblico - Violazione del principio di eguaglianza - Illegittimita' costituzionale. Lavoro - Retribuzione - Codice penale, art. 28, secondo comma, n. 5 - Interdizione perpetua dai pubblici uffici - Conseguente privazione degli stipendi, delle pensioni e degli assegni che siano a carico dello Stato o di altro ente pubblico - Violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione - Illegittimita' costituzionale parziale - Illegittimita' conseguenziale dell'art. 28, terzo comma, riguardante l'interdizione temporanea, e di disposizioni di altri atti normativi. (T.U. 21 febbraio 1895, n. 70, art. 183 - comma primo, lett. a, e comma terzo; R.D.L. 31 dicembre 1925, n. 383, art. 29, comma primo, lett. a, e comma quarto; R.D.L. 3 marzo 1938, n. 680, art. 43, comma primo, n. 1, e comma secondo; legge 25 luglio 1941, n. 934, artt. 42 comma primo, n. 1, e comma secondo, e 43; legge 6 luglio 1939, n. 1035 art.36, primo comma, e art.37, primo comma). (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 15-1-1966) IL PROBLEMA DELL'INTERDIZIONE PERPETUA DEI PUBBLICI UFFICI E' CIO' CHE MI INTERESSA E SE CHI SI TROVA DIPENDENTE PUBBLICO PERDE IL DIRITTO A STIPENDI E PENSIONI. HO BISOGNO DI CHIAREZZA SULLA SENTENZA DEL 1966 E CHE COSA LA LEGGE DISPONE PER EVITARE DI PERDERE TUTTO SENZA NESSUNA GARANZIA.”
Consulenza legale i 04/10/2016
L’art. 28 c.p. disciplina i casi di interdizione dai pubblici uffici. Storicamente, questa pena accessoria è sempre stata considerata la più afflittiva per gli effetti che scaturiscono qualora sia perpetua: in primo luogo, il condannato perde il diritto all’elettorato attivo e passivo; inoltre, perde i diritti e le onorificenze accademiche, l’ufficio di tutore e curatore, i c.d. diritti politici (ad esempio, il diritto di voto ad un referendum).

Particolarmente degno di nota è il n. 5: la perdita “degli stipendi, delle pensioni e degli assegni che siano a carico dello Stato o di un altro ente pubblico”. La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 3 del 13/1/1966 ha dichiarato, fra l'altro, “l'illegittimità costituzionale dell'art. 28, secondo comma, n. 5, c.p., limitatamente alla parte in cui i diritti in esso previsti traggono titolo da un rapporto di lavoro”.

Ciononostante, occorre proseguire nella lettura della motivazione della citata sentenza. “La retribuzione dei lavoratori, sia quella corrisposta nel corso del rapporto, che quella differita a fini previdenziali alla cessazione di tale rapporto, è fatta oggetto nel vigente ordinamento di una particolare protezione. Pur non potendosi escludere in via assoluta la possibilità di misure del genere di quella in esame a carico di trattamenti economici traenti titolo da un rapporto di lavoro, non è conforme a Costituzione che la sanzione sia collegata puramente e semplicemente all'entità della pena detentiva inflitta”.

Ed infatti, la Consulta non esclude la possibilità di una privazione del trattamento economico previsto per il dipendente pubblico qualora questo sia stato condannato con interdizione perpetua dai pubblici uffici.

Sulla base di ciò, tanto il Consiglio di Stato quanto la Corte di Cassazione sono chiari.

E così, “in caso di condanna penale del pubblico impiegato con interdizione dai pubblici uffici la sua destituzione non richiede il preventivo esperimento del procedimento disciplinare. Il principio del divieto di automatismi sanzionatori a seguito di condanna penale non è applicabile nell'ipotesi di interdizione perpetua dai pubblici uffici” (C. Cass., sez. lav., 17/2/2010 n. 3698); “l'art. 9 comma 1 legge n. 19 del 1990, che stabilisce che il pubblico dipendente non può essere destituito di diritto a seguito di condanna penale, nella sua formulazione letterale non si riferisce all'ipotesi di interdizione perpetua dai pubblici uffici (che costituisce un elemento in più rispetto alla condanna penale); pertanto, tale norma non ha abrogato ogni disposizione di legge contrastante con il divieto dell'automatica destituzione, ed il suo ambito di operatività deve essere ristretto alla sola destituzione di diritto per effetto della mera condanna penale” (Cons. Stato, sent. nn. 468/1998, 5163/2001, 6669/2002).

In altre parole, a discrezione della Pubblica Amministrazione, il pubblico dipendente che sia stato condannato con la pena accessoria dell’interdizione perpetua dai pubblici uffici ben può essere rimosso dai suoi incarichi anche senza il previo esperimento di procedimento disciplinare. Il divieto di automatismo “condanna penale – licenziamento” di cui alla legge n. 19/1990 opera infatti solo in assenza della pena accessoria di cui in commento.

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