Ratio Legis
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Consulenza(1) La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (2).
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie (3):
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea (4);
b) immigrazione (5);
c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza, sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici (6); perequazione delle risorse finanziarie (7);
f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;
g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali (8);
h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;
l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa (9);
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (10);
n) norme generali sull'istruzione (11);
o) previdenza sociale;
p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (12);
q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;
s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali (13).
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; [armonizzazione dei bilanci pubblici (14) e] coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato (15).
Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza (16).
La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite (17).
Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive (18).
La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni (19).
Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato (20).
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie (3):
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea (4);
b) immigrazione (5);
c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza, sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici (6); perequazione delle risorse finanziarie (7);
f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;
g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali (8);
h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;
l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa (9);
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (10);
n) norme generali sull'istruzione (11);
o) previdenza sociale;
p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (12);
q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;
s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali (13).
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; [armonizzazione dei bilanci pubblici (14) e] coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato (15).
Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza (16).
La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite (17).
Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive (18).
La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni (19).
Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato (20).
Note
(1)
Questo articolo è stato modificato dall'art. 3 L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3.
(2)
La riforma del 2001 ha riguardato varie disposizioni del titolo V ma rispetto a quella in commento le modifiche sono state realmente incisive. Una rivoluzione si è avuta nella stessa formulazione della disposizione. Prima della riforma, infatti, essa indicava quali fossero le materie in cui le Regioni potevano legiferare, comunque nel rispetto sia dei principi di cui alla legge nazionale sia dell'interesse statale e delle altre Regioni. Ad oggi sono tassativamente indicate quelle di competenza esclusiva statale e concorrente mentre ognuna che non vi rientri spetta alla potestà regionale. Ciò indica un mutamento nella stessa prospettiva del legislatore.
(3)
Con la riforma del 2001 il legislatore ha accomunato sotto i medesimi limiti tanto la potestà legislativa statale che quella regionale. Quest'ultima, però, è soggetta anche ad un vincolo di tipo geografico: ciascuna Regione, infatti, non può che legiferare per il proprio territorio. Entrambi Stato e Regione, invece, sono tenuti al rispetto tanto del diritto comunitario che di quello internazionale (sia pattizio che consuetudinario). Inoltre, si deve considerare come la costruzione della disposizione in esame vada ad modificare la stessa potestà legislativa (art. 72 ss. Cost.) in relazione al suo possibile contenuto.
(4)
Si tratta di materie per le quali vengono in rilievo i rapporti dello Stato con altri ordinamenti, sia quello comunitario che dei singoli stati e che, inoltre, sono spesso oggetto di trattati ed accordi internazionali. Pertanto, il legislatore della riforma ha considerato che dalla normazione di queste materie potesse derivare una violazione di accordi o trattati extranazionali e stabilito che deve risponderne lo Stato centrale, senza implicazione per le comunità locali.
(5)
Questa materia, in realtà, è oggetto di disciplina anche a livello locale. Ciò si evince dal successivo art. 118 comma 3 Cost. secondo il quale è necessario che l'attività di Stato e Regioni sia coordinata. Inoltre, è necessario considerare come con essa possano interferire anche materie di potestà concorrente, come la tutela della salute o l'istruzione (v. comma 3).
(6)
Le parole "armonizzazione dei bilanci pubblici;" sono state inserite dall'art. 3, comma 1 lett. a) della L.Cost. 20 aprile 2012, n. 1. Ai sensi dell'art. 6 della stessa legge queste disposizioni si applicano a decorrere dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014. Sulla spinta dell'appartenenza dell'Italia all'Unione Europea tale riforma ha costituzionalizzato il principio di pareggio di bilancio. Esso coinvolge sia l'ente statale che quelli locali (si vedano, altresì, gli artt. 81, 97 e 119 Cost.).
(7)
La circostanza che queste materie siano di competenza esclusiva statale si deve al fatto che esse toccano valori che coinvolgono l'intera comunità. Esse, per la loro delicatezza, vengono dallo Stato centrale consegnate alla cura di soggetti indipendenti (Autorities).
(8)
Questo comma si riferisce solo agli enti statali, non a quelli territoriali.
(9)
La formulazione dopo la riforma del 2001 prende atto, in relazione a questa particolare materia, di quanto stabilito dalla Corte Costituzionale che aveva già escluso che, anche negli ambiti di competenza della Regioni, questa potesse estendere le proprie competenze all'ordinamento penale e civile.
(10)
Trattasi di materia c.d. trasversale perchè idonea ad incidere anche su ambiti di competenza concorrente o residuale regionale. Infatti il legislatore introduce un concetto più che una materia. Lo scopo cui risponde questo tipo di materia è consentire che su tutto il territorio dello Stato, a prescindere dalla divisione in Regioni, vengano garantiti standards minimi di certi servizi. La naturale conseguenza è anche quella di restringere i poteri di cui le Regioni sono dotate negli ambiti che vengono incisi, ciò che ha spinto la Corte Costituzionale a sottolineare come lo Stato stesso debba agire con proporzionalità ed adeguatezza. Altro esempio di materia trasversale è la tutela dell'ambiente (lett. s) che può incidere su quella della caccia.
(11)
Verso questa materia convergono, in realtà, più livelli di disciplina. Innanzitutto, quella esclusiva statale; inoltre, il successivo comma 3 affida alla competenza concorrente l'istruzione; infine, rimane salva l'autonomia di cui sono dotati i singoli istituti scolastici.
(12)
Spetta agli enti locali (leggi Regionali e statuti di Comuni e Province) disciplinare quanto riservato alla potestà statale, in particolare in relazione alle funzioni fondamentali ed agli organi di governo degli enti stessi.
(13)
Questa materia deve essere letta unitamente ad altre, quali valorizzazione dei beni culturali e protezione civile (di potestà concorrente) e caccia e pesca (di potestà esclusiva statale).
(14)
Le parole "armonizzazione dei bilanci pubblici" sono state soppresse con L.Cost. 20 aprile 2012 n. 1 che ha introdotto il pareggio di bilancio in Costituzione.
(15)
Questi principi possono essere oggetto di apposita disciplina ma anche essere desunti dalle leggi già esistenti, secondo quanto ha stabilito la l. 5 giugno 2003, n. 131. Con tale legge lo stesso Parlamento ha delegato il Governo ad individuare i principi già vigenti, anche allo scopo di evitare un vuoto legislativo nell'attesa di una loro concreta definizione da parte del legislatore. Peraltro, l'elenco delle materie concorrenti non è stato esente da critiche perchè include ambiti che secondo alcuni dovevano essere riservati allo Stato al fine di garantire una regolamentazione uniforme. La stessa Corte Costituzionale ha perseguito questo scopo sia consentendo allo Stato di richiamare a sè funzioni legislative in applicazione del principio di sussidiarietà; sia stabilendo che i principi di base potevano essere più ampi del normale. Ad esempio, se gli apparati statali intendono esercitare una funzione amministrativa in una di tali materie è ragionevole che esercitino anche quella legislativa riconoscendo, comunque, qualche forma di partecipazione regionale.
(16)
Tutte le materie, comprese quelle oggetto di potestà regionale, possono essere oggetto anche di disciplina a livello comunitario: ciò ha comportato la necessità di coinvolgere le Regioni stesse nella formazione del diritto comunitario (c.d. sessioni europee). Vi hanno provveduto dapprima la l. 5 giugno 2003, n. 131 e la l. 4 febbraio 2005, n. 11 e, di recente, la l. 24 dicembre 2012, n. 234. Le Regioni possono essere chiamate anche a dare attuazione al diritto comunitario se esso disciplina un settore di loro competenza. Tuttavia si deve considerare come, in linea generale, la responsabilità per un eventuale inadempimento ricada sempre sullo Stato: perciò il legislatore della riforma ha previsto la possibilità per quest'ultimo di esercitare un potere sostitutivo in caso di inerzia delle Regioni stesse.
(17)
Viene qui ripartita la potestà regolamentare tra i vari livelli di governo. In particolare, le Regioni ne sono titolari nelle materie di loro competenza e possono divernine tali su delega statale. Peraltro, si deve considerare la possibilità che anche nelle materie esclusive regionali la potestà in esame possa essere statale: ciò accade in caso di materie trasversali. In ordine all'organo locale competente ad esercitare la funzione la Costituzione ha rimesso la scelta alla determinazione dei singoli Statuti (v. 121 Cost.).
(18)
Con questo comma il legislatore della riforma ha inteso ribadire come nonostante l'autonomia di cui godono le Regioni nelle materie di propria competenza o concorrenti deve essere garantito il rispetto dei principi in esame, la cui formulazione ricalca (anche letteralmente) quelle degli articoli 3 e 51 della Costituzione.
(19)
Viene qui introdotta la possibilità per le Regioni di esercitare in modo coordinato tra loro le rispettive funzioni secondo forme di associazione proprie degli enti locali. Le intese devono essere ratificate con legge regionale.
(20)
L'ultimo comma della disposizione in esame ha riconosciuto il c.d. potere estero delle Regioni e la l. 5 giungo 2003, n. 131 lo ha disciplinato descrivendo in cosa si concretizzano intese ed accordi. Proprio il fatto che siano coinvolti paesi stranieri giustifica i poteri che lo Stato ha riservato a sè, come sottolineato anche dalla Corte Costituzionale.
