Articolo 42 Testo unico degli enti locali (TUEL)

La valutazione sotto l’aspetto amministrativo e penale dell’operato dell’assessore e del dirigente dell'ufficio urbanistica comunale e dell’”atto” da essi sottoscritto richiede un breve riepilogo dell’iter procedimentale che ha portato al rilascio del titolo abilitativo al quale si riferisce il quesito.

Nel 2013 un’associazione religiosa ha chiesto un permesso di costruire per la realizzazione di un edificio di culto aperto al pubblico con oratorio e casa famiglia, con annesse opere di urbanizzazione primaria, da attuare nella Zona F1 del PRG.
Ai sensi dell’art. 2, D.M. 1444/68, le Zone F sono le parti del territorio destinate ad ospitare le “attrezzature ed impianti di interesse generale”.
Si tratta di una categoria ampia di opere, che non comprende solo le opere pubbliche più strettamente intese, bensì tutte quelle contrassegnate da una generale fruibilità pubblica e in grado di soddisfare i bisogni della collettività (come ad esempio chiese, ospedali, scuole, ma anche strutture alberghiere, banche, supermercati, discoteche; ex multis, T.A.R. Napoli, sez. II, 19 dicembre 2013, n. 5876).
La destinazione delle zone F può essere realizzata sia con interventi diretti da parte dell’Ente pubblico, sia su iniziativa privata (di solito tramite convenzioni) e la scelta delle concrete modalità di attuazione è demandata alle norme locali, che devono tenere conto delle particolarità del territorio.

Nel caso di specie e per quanto qui ci occupa, le N.T.A. comunali suddividono la zona F in due “sottozone”, stabilendo per ognuna di esse la seguente disciplina:
1- Zona F1 “attrezzature pubbliche”: destinata alla realizzazione di edifici pubblici da parte di Enti pubblici istituzionalmente competenti o di privati mediante apposite convenzioni, nel rispetto delle distanze e degli indici di fabbricabilità sanciti dall’art. 22 N.T.A.;
2- Zona F1* “attrezzature private di interesse collettivo”: destinata realizzazione di attrezzature private di interesse collettivo ad iniziativa pubblica o privata, mediante manutenzione o risanamento conservativo, nonché ristrutturazione (anche “pesante”) di edifici esistenti, nel rispetto delle stesse prescrizioni imposte nelle Zone F1. Le uniche attività e destinazioni d’uso ammesse sono però quelle assistenziali, religiose, educative e ricreative (art. 23 N.T.A.).

La prima proposta di deliberazione avanzata dall’assessore e dal dirigente dell'ufficio urbanistica (che avrebbe dovuto diventare la deliberazione di C.C. n. 234/14) aveva ad oggetto la presa d’atto della fattibilità dell’intervento edilizio de quo nella Zona F1 su iniziativa della Chiesa evangelica, nonché la contestuale approvazione dello schema di convenzione ex art. 22 N.T.A. e del progetto dell’opera.
Tale proposta, pur sottoposta al Consiglio, non è stata però mai approvata e la discussione sul progetto dell’edificio di culto è stata rinviata a data da destinarsi, non per la necessità di chiarimenti (come scritto nel quesito), ma per dichiarate difficoltà di funzionamento dell’organo a causa delle assenze di numerosi consiglieri (v. delib. C.C. 26.03.2015 n. 31).
Il 13.05.2015 (ed è questo l’“atto” al quale si riferisce la richiesta di parere), la prima proposta è stata sostituita da un’altra di contenuto simile ma più generale, limitata alla definizione della disciplina da applicare nella Zona F1 e all’approvazione dello schema di convenzione di cui all’art. 22 N.T.A.
Tale proposta è stata approvata con delibera di C.C. 10.06.2015 n. 58, recante “inquadramento giuridico delle zone “F”, disciplinate dalla N.T.A. del P.R.G., con particolare riferimento alla natura del vincolo, alle attrezzature di interesse comune, alle opere di urbanizzazione secondaria ed agli accordi tra P.A. e privato ed approvazione dello schema di convenzione tipo per tali interventi” (non in possesso dello scrivente).

Infine, il permesso di costruire richiesto dalla Chiesa Evangelica è stato rilasciato nel 2016, previa stipula di una convenzione, presumibilmente redatta sulla base della “convenzione tipo” approvata dal Consiglio.

Da tutto quanto sopra è possibile concludere, anzitutto, che l’”atto” al quale si riferisce il quesito è, in realtà, una semplice nuova proposta di deliberazione, che –contrariamente a quanto scritto nel quesito- è stata approvata nel 2015.
In secondo luogo, l’art. 22 della N.T.A. impone, ai fini della esecuzione degli interventi da esso previsti, la stipula di una convenzione con i privati interessati all’attuazione delle Zone F1 (che qui è presente), ma non può essere interpretato nel senso di vietare l’approvazione di convenzioni tipo da parte del Comune, destinate a fungere da modello generale per le singole convenzioni da concludere di volta in volta con i privati.
Peraltro, si nota che la pratica di adottare schemi di convenzione è molto frequentemente utilizzata da parte dei Comuni e, segnatamente, dei Consigli comunali, nell’ambito delle funzioni di indirizzo e di controllo politico-amministrativo di cui sono titolari (anche in materia urbanistica), ai sensi dell’art. art. 42 del T.U.E.L..
Non sembra, quindi, che sia possibile ravvisare sotto tale particolare profilo la sussistenza di un reato, o di illegittimità che possano inficiare il permesso di costruire relativo alla costruzione dell’edificio di culto.

Ciò che, invece, suscita alcuni dubbi è l’inquadramento di tale intervento edilizio all’interno delle Zone F1, come specificamente disciplinate dall’art. 22 N.T.A. comunali, e non nelle Zone F1*.
È vero che, come sopra scritto, le opere ammesse nelle Zone F sono quelle classificabili come di “interesse collettivo”, ma si nota che la normativa comunale pare aver ristretto tale categoria ai soli “edifici pubblici”, pur edificabili anche ad iniziativa di privati.
Sembra, quindi, che l’art. 22 N.T.A. ponga limitazioni più stringenti a quanto è possibile realizzare nelle Zone F1 comprese nel territorio comunale, rispetto alla generale categoria indicata dall’art. D.M. 1444/68, come interpretata da costante giurisprudenza.
Tuttavia, non pare che il superamento di tali limiti possa essere attuato con una semplice deliberazione “interpretativa” del Consiglio, senza passare per una modifica del testo delle N.T.A..
In ogni caso, si sottolinea che, al fine di ottenere la dichiarazione di illegittimità del permesso di costruire, sarebbe stato a suo tempo necessario far valere la questione in modo puntuale davanti al Giudice amministrativo, impugnando sia il titolo abilitativo e sia la deliberazione di C.C. del 2015 quale atto presupposto.
Entrambi tali provvedimenti, però, sono ormai diventati definitivi a seguito del decorso del termine decadenziale previsto dall’art. 41 c.p.a..