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Articolo 23 ter Testo unico edilizia

(D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380)

[Aggiornato al 30/11/2020]

Mutamento d'uso urbanisticamente rilevante

Dispositivo dell'art. 23 ter Testo unico edilizia

1. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:

  1. a) residenziale;
  2. a-bis) turistico-ricettiva;
  3. b) produttiva e direzionale;
  4. c) commerciale;
  5. d) rurale.

2. La destinazione d'uso dell'immobile o dell'unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all'articolo 9 bis, comma 1-bis(1).

3. Le regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo entro novanta giorni dalla data della sua entrata in vigore. Decorso tale termine, trovano applicazione diretta le disposizioni del presente articolo. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d'uso all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito.

Note

(1) Il comma 2 è stato modificato dall'art. 10, comma 1, lettera m) del D.L. 16 luglio 2020, n. 76.

Spiegazione dell'art. 23 ter Testo unico edilizia

La norma ha la finalità di definire i caratteri fondamentali del mutamento d’uso rilevante, comportante un aggravio del carico urbanistico generato dall’immobile sui servizi ed infrastrutture.
Infatti, prima della novella il legislatore nazionale aveva lasciato alle Regioni il compito di definire il regime abilitativo delle varie tipologie di mutamento d’uso, senza però occuparsi di individuare prima di tutto quali fossero i mutamenti d’uso urbanisticamente rilevanti e quali, invece, i mutamenti privi di portata urbanistica.

Tale lacuna è stata colmata prima dalla giurisprudenza e poi con l’introduzione nel Testo Unico dell’articolo in commento; tuttavia, in dottrina si è evidenziato che proprio l’apertura del comma 1, che fa salve le diverse previsioni delle leggi regionali, potrebbe vanificare l’intento del Legislatore in quanto sembra consentire alle Regioni una completa riscrittura della norma.

Altre problematicità sono state rilevate in merito all’inquadramento delle disposizioni contenute nell’articolo 23 ter, che pur ponendosi come principi fondamentali alle quali le Regioni si devono adeguare nel termine previsto dal terzo comma, tradiscono la propria natura di dettaglio alla luce della facoltà derogatoria attribuita alle leggi regionali dall’incipit del comma 1.

Il mutamento di destinazione d’uso preso in considerazione può verificarsi anche senza la realizzazione di opere edilizie ed è considerato rilevante, nel senso sopra menzionato, quando comporti il passaggio ad una diversa categoria funzionale tra quelle elencate al primo comma dell’articolo in commento.

La destinazione originaria, della quale tenere conto al fine di verificare se vi sia stato o meno un mutamento rilevante, non è data dall’uso di fatto del bene, bensì è quella prevista dagli atti pianificatori o edilizi o, in mancanza, alla stregua del criterio ausiliario-catastale (ai sensi dell’art. 9 bis del Testo Unico).
Con le recentissime riforme intervenute nel 2020, infatti, è stato abbandonato il criterio che aveva riguardo al mero dato della quantità di superficie utile, che però tralasciava altri importanti parametri relativi agli aspetti funzionali, più che quantitativi, dell’utilizzo dell’immobile.

Qualora il cambio di destinazione d’uso avvenga all’interno della medesima categoria funzionale, invece, esso è sempre ammesso e considerato per definizione urbanisticamente irrilevante.


Massime relative all'art. 23 ter Testo unico edilizia

Cons. Stato n. 150/2019

Per ottenere il condono dell'abusivo mutamento di destinazione d'uso di un immobile è sufficiente che lo stesso sia stato "completato funzionalmente", vale a dire che l'immobile deve essere già fornito delle opere indispensabili a rendere effettivamente possibile un uso diverso da quello assentito.

Cons. Stato n. 6562/2018

Soltanto il cambio di destinazione d'uso fra categorie edilizie omogenee non necessita di permesso di costruire (in quanto non incidente sul carico urbanistico) mentre, allorché lo stesso intervenga tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee, integra una vera e propria modificazione edilizia con incidenza sul carico urbanistico, con conseguente necessità di un previo permesso di costruire, senza che rilevi l'avvenuta esecuzione di opere.

Cons. Stato n. 35/2016

In tema di edilizia, il mutamento di destinazione d'uso giuridicamente rilevante è solo quello tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, posto che nell'ambito delle stesse categorie possono aversi mutamenti di fatto ma non diversi regimi urbanistico costruttivi, stanti le sostanziali equivalenze dei carichi urbanistici nell'ambito della medesima categoria; pertanto, un cambio di destinazione d'uso strutturale non consentito dalla disciplina urbanistica comporta una variazione in aumento dei carichi urbanistici che impone una adeguata dotazione di standard urbanistici.

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Consulenze legali
relative all'articolo 23 ter Testo unico edilizia

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Paolo Z. chiede
martedì 05/01/2021 - Veneto
“Segue, pareri n. Q202026897-Q202026975
Il sottoscritto locatore, in forza di un contratto di sublocazione (registrato) vincolato a quello di locazione, detiene in subaffitto il sottotetto, cat.C2 classe 8. Sono in quiescenza e uso questo sottotetto come ufficio privato, deposito di documenti della cessata attività. Detto sottotetto è provvisto di energia elettrica, acqua e gas provenienti dalle utenze del conduttore che viene ricompensato con una cifra mensile a forfait per sublocazione e utenze.
Il sottotetto è anche provvisto di un piccolo bagno. E' consentito che un sottotetto disponga di tutti gli allacciamenti? di un bagno? Posso usarlo come ufficio/deposito personale?

Consulenza legale i 12/01/2021
Per rispondere al quesito è necessario, anzitutto, precisare che per costante giurisprudenza la categoria catastale di un immobile rileva più che altro a fini fiscali e non è di per sé dirimente al fine di verificare la legittima destinazione d’uso dello stesso dal punto di vista urbanistico-edilizio (ex multis T.A.R. Napoli, sez. III, 13 maggio 2020, n. 1750).
Infatti, ai sensi dell’art. 9 bis del T.U. Edilizia lo “stato legittimo” di un immobile è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.
Le informazioni ricavabili dal catasto, invece, rilevano soltanto in via residuale per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizi.
Pertanto, più che la compatibilità dell’utilizzo del locale come ufficio con la classe catastale ad esso attribuita (che peraltro è dubbia, dato che gli uffici appartengono alla categoria A10 e non alla C2) è necessario valutare la conformità alla destinazione d’uso con le norme edilizie-urbanistiche.

Nel caso di specie, tuttavia, non è noto se la realizzazione del bagno all’interno del sottotetto sia stata autorizzata con titolo edilizio e se l’immobile possieda tutte le caratteristiche minime per ottenere l’abitabilità, né le specifiche disposizioni delle norme pianificatorie comunali; pertanto, è possibile dare soltanto un quadro generale della disciplina di riferimento e alcune indicazioni pratiche.

Non sussistendo, per quanto noto allo scrivente, specifiche disposizioni della Regione Veneto sul punto, viene in rilievo l’art. 23 ter del T.U. Edilizia, ai sensi del quale costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile diversa da quella originaria che comporti il passaggio dell’immobile ad una diversa categoria funzionale rispetto a quella di partenza, tra quelle elencate nel medesimo articolo.
Tale mutamento necessita sempre di un apposito titolo abilitativo edilizio in quanto è in grado di influire sul carico urbanistico della zona (Consiglio di Stato, sez. IV, 13 novembre 2018, n. 6388).
Va sottolineato che il titolo abilitativo è richiesto anche in casi, come parrebbe essere quello di specie, in cui il mutamento sia solo funzionale, ossia venga attuato senza la realizzazione di opere, con la conseguenza che, anche in tale ipotesi, qualora non venga ottenuto il necessario permesso di costruire trovano applicazione le sanzioni previste dal T.U. edilizia (Consiglio di Stato, sez. VI, 15 giugno 2020, n. 3803; T.A.R. Milano, sez. II, 01 luglio 2020, n. 1267.)

Le categorie funzionali che possono in astratto venire in rilievo per quanto concerne l’immobile di cui al quesito sono quella produttiva e direzionale, alla quale di solito vengono ricondotti anche gli uffici, e quella commerciale.
Infatti, quando si tratta di magazzini la giurisprudenza valuta l’utilizzo concreto dell’immobile, che può essere ad esempio posto a servizio di un’attività produttiva, oppure può essere strumentale all'esercizio di un’attività commerciale (Consiglio di Stato, sez. IV, 13 novembre 2018, n. 6388).
Nel primo caso la circostanza di adibire il sottotetto ad ufficio non determinerebbe alcun passaggio ad una diversa categoria omogenea, mentre nel secondo caso tale passaggio si verificherebbe, con tutte le conseguenze che derivano.
In conclusione, al fine di evitare di incorrere in sanzioni, è consigliabile verificare, anzitutto, se il sottotetto, come oggi esistente, è regolare dal punto di vista edilizio (cioè se tutte le opere ivi presenti sono provviste del richiesto titolo abilitativo).
Inoltre, per chiarire se l’utilizzo quale ufficio è legittimo, è opportuno verificare cosa era previsto sul punto nel titolo abilitativo originario e se l’attuale destinazione è compatibile con le specifiche previsioni di zona e se l’utilizzo quale ufficio abbia determinato il “salto” tra una categoria funzionale e l’altra.
Nell’ipotesi in cui tale compatibilità non sussista l’utilizzo quale ufficio non può essere legittimamente attuato, mentre nel caso tale compatibilità sussista ma comporti un mutamento di destinazione sia qualificabile come urbanisticamente rilevante, secondo il citato art. 23 ter, sarà necessario munirsi del titolo abilitativo edilizio, indipendentemente dalla realizzazione di nuove opere e dall'attuale inquadramento catastale del sottotetto.


V. V. chiede
mercoledì 07/11/2018 - Veneto
“Spett. Studio,
devo aprire uno Studio e Galleria d'Arte in due locali di categoria C3 in cui produrrò, esporrò e venderò quadri dipinti da me. Una parte del laboratorio è attrezzata per l'esposizione di quadri alle pareti ed è assimilabile ad uno show room di un laboratorio artigiano. Ho intenzione di affittare gli spazi espositivi anche ad altri artisti. Non vorrei cambiare la destinazione d'uso dei locali perchè non li considero negozio e ritengo che se i locali rispondono a requisiti di sicurezza e accessibilità possono essere aperti al pubblico. Vorrei che lo Studio e Galleria d’Arte rimanesse un laboratorio, anche perché è denominato “Antica Officina”. Il mio comune richiede una SCIA per le mostre con una relazione fatta da un tecnico che garantisce sostanzialmente che il luogo è sicuro. In sostanza vorrei sapere se posso svolgere le attività esposte senza esser obbligato a cambiare la destinazione d'uso del laboratorio che mi costringerebbe a snaturare la tipologia dell’immobile, a ritardare ulteriormente l'apertura della Galleria già rinviata più volte per motivi burocratici e, soprattutto, a spostare la mia mostra personale con la quale vorrei inaugurare la Galleria e per la quale ho già fatto stampare materiale promozionale e inviato inviti.
Grazie.

Consulenza legale i 13/11/2018
Tutte le volte in cui si pone la necessità di stabilire se un immobile possa essere o meno idoneo a svolgervi una determinata attività, non ci si può esimere dal fare riferimento alle norme dettate in materia di catasto edilizio urbano.
Quest’ultimo, infatti, è il documento ufficiale contenente l'inventario di tutti i fabbricati presenti sul territorio nazionale, da cui può evincersi ogni informazione relativa, tra l’altro, alla esatta identificazione del bene ed alla sua natura tecnica.

E’ stato con il R.D.L. 13 aprile 1939, n. 652 (Accertamento generale dei fabbricati urbani, rivalutazione del relativo reddito e formazione del nuovo catasto edilizio urbano), convertito con la Legge n. 1249 del 1939, a sua volta modificata dal D.L. 8 aprile 1948, n. 514, che si è provveduto all'accertamento dei fabbricati e delle costruzioni non censite al catasto terreni, suddividendo gli stessi in varie categorie ricomprese all’interno di due specifici insiemi, e precisamente:
A) Immobili a destinazione ordinaria, qualificati in:
GRUPPO A - tipologie abitative e uffici privati;
GRUPPO B – tipologie di immobili per uso collettivo o con funzioni pubbliche.
GRUPPO C – tipologie di immobile per fini commerciali
B) Immobili a destinazione speciale o particolare, qualificati in:
GRUPPO D – immobili per destinazioni industriali o commerciali
GRUPPO E – immobili con destinazioni di interesse pubblico.
GRUPPO F - Categorie fittizie.

All’interno del gruppo C si individuano ben sette categorie catastali, che vanno appunto dalla categoria C1 alla categoria C7, fra le quali quelle che possono venire in rilievo in questo caso, ovviamente in relazione al tipo di attività che si andrà a svolgere, sono le categorie C1 e C3.
Analizziamole dettagliatamente.

Nella categoria C1 vi si fanno rientrare gli immobili destinati a negozi e botteghe.

Nella categoria C3, invece, debbono essere inclusi i fabbricati destinati a laboratori per arti e mestieri.

A questo punto, il passaggio successivo che va compiuto consiste nel cercare di stabilire con esattezza cosa si intende con i termini negozi-botteghe-laboratori per arti e mestieri, ed è questa la definizione che viene generalmente riconosciuta:
  1. per negozio deve intendersi l’unità immobiliare destinata all'esercizio commerciale (con vendita all'ingrosso o al dettaglio) e, in parte marginale, all’attività amministrativa di servizio.
Tale unità deve essere munita per legge di servizi igienici e può essere corredata da eventuali pertinenze accessorie (retro negozio, soppalco, etc.).
  1. per bottega deve intendersi un locale generalmente a piano terra, privo di mostra, dove l'artigiano lavora o il mercante vende la sua merce.
Requisito essenziale delle unità immobiliari di questo tipo è quello di avere accesso diretto dalla strada pubblica; tali locali possono anche essere ubicati, in tutto o in parte, sopra o sotto il livello stradale.
  1. per laboratorio, invece, deve intendersi un locale o gruppi di locali costituenti un'unità immobiliare con destinazione terziaria adibiti all'esercizio di un mestiere ovvero ad attività artigianale, a carattere non imprenditoriale, con eventuale vendita al dettaglio, nel quale gli artigiani provvedono alla lavorazione di semilavorati in prodotti finiti.

Dalle definizioni sopra date se ne deve dedurre che l’attività che si intende svolgere necessità di un fabbricato che dovrà in parte rientrare nella categoria catastale C1 ed in parte nella categoria catastale C3.

Più precisamente si ritiene che il fabbricato debba essere destinato a laboratorio con categoria catastale C3 per la parte ove verrà svolta l’attività artigianale vera e propria, con diritto a vendere anche i prodotti frutto del proprio lavoro (nel laboratorio i prodotti semilavorati vengono trasformati in prodotti finiti ed eventualmente venduti al dettaglio).

Occorrerà, invece, che il medesimo fabbricato possieda la classificazione catastale C1 per la parte in cui verrà effettuata l’esposizione non tanto dei prodotti del proprio lavoro, ma dei prodotti degli altri artigiani, che lì non svolgono alcuna attività artigianale.

Infatti, ciò che può ritenersi consentito in un locale con destinazione catastale C3 è soltanto lo svolgimento della propria attività artigianale con esposizione e vendita al dettaglio dei propri prodotti; nel momento in cui, invece, vengono esposti opere di soggetti terzi, per essere anch’esse vendute, ci si trova in presenza di una vera e propria attività commerciale, per lo svolgimento della quale si richiede che il locale abbia la destinazione catastale C1, assumendo la natura di negozio.
A ciò si aggiunga un’altra considerazione: anche la semplice locazione degli spazi espositivi costituisce attività commerciale, derivandone da essa comunque un ricavo e/o guadagno per effetto del prezzo che ne viene corrisposto.

Ora, considerando che la destinazione del locale a categoria catastale C1 risponderebbe ai requisiti richiesti dalla legge per svolgervi tutte le attività che si intendono realizzare, ciò che si consiglia, soprattutto per lavorare con serenità e senza rischiare di incorrere in eventuali sanzioni (compresa una chiusura forzata del locale per mancanza dei requisiti di legge), è di effettuare, a mezzo di un tecnico, il cambio di destinazione d’uso da C3 a C1 (si tenga conto che con la procedura DO.C.FA. il cambio sarebbe molto veloce, realizzandosi solo per via telematica).
In alternativa, e dati i tempi ristretti, si consiglia di inaugurare la propria attività soltanto con l’officina e l’esposizione (anche per eventuale vendita) dei propri prodotti, facendo partire in un secondo momento l’attività di affitto degli spazi per esporre nella galleria d’arte.

Ultima soluzione, se lo stato dell’immobile lo consente e non necessita di particolari opere, può essere quella di mantenere la categoria catastale C3 per la parte di locale destinata ad officina, mentre di richiedere il cambio di destinazione a C1 solo per la parte che ospiterà la galleria.

Evidentemente i consigli qui prospettati attengono a valutazioni di carattere prettamente giuridico, mentre per una migliore scelta sotto un profilo tecnico, anche dal punto di vista delle spese che si renderà necessario affrontare, il consiglio non può che essere quello di rinvolgersi ad un tecnico di fiducia.

Deborah C. chiede
venerdì 26/01/2018 - Liguria
“Comune di L.
Il puc mi impone struttura ricettiva sul mio terreno regolarmente edificabile,con lo sblocca italia rientro nella stessa categoria per cui non ho problemi a fare il mutamento di cambio destinazione d'uso ? io voglio costruire una casa privata
grazie
D.”
Consulenza legale i 30/01/2018
Il termine PUC sta per piano urbanistico comunale. E’ costituito da elaborati cartografici e tecnici, oltre che dalla normativa che regolamenta la gestione delle attività di trasformazione urbana e territoriale del comune.
E’ dunque uno strumento di pianificazione urbanistica e suddivide il territorio comunale in parti, e per ciascuna di esse indica prescrizioni, definisce vincoli ed individua strumenti per garantire la tutela dell'ambiente, del patrimonio edilizio ecc. ecc.

In base a quello che leggiamo nel quesito, nel PUC del comune di residenza il terreno su cui si vorrebbe edificare una casa privata rientrerebbe nella zona in cui invece sono previste solo strutture ricettive.
Fermo restando il fatto che il cambio destinazione d'uso deve avvenire nel rispetto delle norme della pianificazione comunale, facendo riferimento all’art.23 ter contenuto nel DPR 380/2001(articolo introdotto dalla L.164/2014) possiamo affermare che una struttura ricettiva fa parte di una diversa categoria funzionale rispetto a quella di cui fa parte una privata abitazione.
Come prevede la norma in questione, il mutamento della destinazione d’uso per essere “non rilevante” deve avvenire all’interno di una medesima categoria funzionale.
Invero, nel caso di specie, si passerebbe da una categoria funzionale ad un’altra.
Quindi, rispondendo alla domanda, il cambiamento della destinazione d’uso sarebbe rilevante.

Come ha ribadito recentemente anche il Tar Lazio con sentenza n.4577 del 2017: “deve ritenersi che solo il cambio di destinazione d'uso fra categorie edilizie omogenee non necessita di permesso di costruire (in quanto non incide sul carico urbanistico) mentre, allorché lo stesso intervenga tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee, così come tra locali accessori e vani ad uso residenziale, integra una modificazione edilizia con effetti incidenti sul carico urbanistico, con conseguente assoggettamento al regime del permesso di costruire.

Precisato ciò, considerato che è lo stesso legislatore nel sopra citato art. 23 ter a far salva la “diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali”, suggeriamo di interpellare un tecnico abilitato (geometra, ingegnere o architetto) per ogni più opportuna verifica pratica anche in relazione alla regolamentazione urbanistica vigente nel comune.