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Articolo 15 Legge sul procedimento amministrativo

(L. 7 agosto 1990, n. 241)

[Aggiornato al 30/10/2020]

Accordi fra pubbliche amministrazioni

Dispositivo dell'art. 15 Legge sul procedimento amministrativo

1. Anche al di fuori delle ipotesi previste dall'articolo 14, le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune.

2. Per detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni previste dall'articolo 11, commi 2 e 3.

2-bis. A fare data dal 30 giugno 2014 gli accordi di cui al comma 1 sono sottoscritti con firma digitale, ai sensi dell'articolo 24 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, con firma elettronica avanzata, ai sensi dell'articolo 1, comma 1, lettera q-bis), del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ovvero con altra firma elettronica qualificata, pena la nullità degli stessi. Dall'attuazione della presente disposizione non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. All'attuazione della medesima si provvede nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie previste dalla legislazione vigente.

Spiegazione dell'art. 15 Legge sul procedimento amministrativo

Gli accordi pubblici rappresentano una particolare forma di esercizio consensuale della potestà amministrativa, in un'ottica di implementamento della collaborazione tra diverse pubbliche amministrazioni.

Gli accordi pubblici tra pp.aa. Rappresentano una valida alternativa alla conferenza di servizi (v. artt. 14 e ss), ma svolgono la medesima funzione, ovvero quella di disciplinare lo svolgimento in comune di attività di interesse comune.

Gli accordi in esame, da redigere in forma scritta a pena di nullità e, ai sensi dell'ultimo comma, devono essere sottoscritti mediante firma digitale, firma elettronica avanzata, oppure con altri tipi di firma elettronica qualificata.

Inoltre, come tutti gli atti di esercizio consensuale dell'attività amministrativa, sono ammessi solo quando siano diretti a soddisfare l'interesse pubblico.

Essi corrispondono essenzialmente a due tipologie di accordi:

  • accordi endoprocedimentali, che rappresentano una modalità per determinare il contenuto discrezionale del successivo provvedimento finale;

  • accordi sostitutivi del provvedimento, il cui l'esercizio consensuale del potere pubblico sostituisce il provvedimento finale.

Secondo la giurisprudenza prevalente, gli accordi pubblici sarebbero caratterizzati da una connotazione pubblicistica (in contrapposizione alla tesi privatistica), rispetto alla quale la disciplina privatistica è meramente aggiuntiva.

Massime relative all'art. 15 Legge sul procedimento amministrativo

Cons. Stato n. 3861/2016

È legittima la scelta di un ente locale, nel caso di specie, il Comune di Milano, che ha optato per la gestione del patrimonio abitativo di proprietà comunale il convenzionamento con l'ALER di Milano, utilizzando un istituto giuridico alternativo all'appalto che consente la gestione in economia, in coerenza con la normativa nazionale vigente, che consente forme assodate e condivise di funzioni e attività, ex art. 30 del D.Lgs. n. 267/2000 e art. 15 della L. n. 241/ 1990. Infatti, il potere dell'ALER di gestire il patrimonio immobiliare del Comune è stata considerata dal legislatore regionale come manifestazione di poteri pubblicistici, nell'ambito di un fenomeno lato sensu sostitutorio; nella sua veste di delegato, peraltro, l'Azienda potrebbe essa stessa costituirsi come Amministrazione aggiudicatrice e procedere alla esternalizzazione del servizio. Il convenzionamento, attua dunque una forma di cooperazione fra due enti pubblici che non si pone in contrasto con i principi del Trattato o con le direttive comunitarie ed anzi, attua l'opposto principio di legittima cooperazione. In tale ipotesi, infatti, è da ritenersi legittima una convenzione conclusa senza che il suo oggetto, la prestazione di servizi, sia stata posta a base di una gara d'appalto, in quanto un'autorità pubblica può adempiere ai compiti di interesse pubblico ad essa incombenti mediante propri strumenti senza essere obbligata a far ricorso ad entità esterne non appartenenti ai propri servizi e che può farlo altresì in collaborazione con altre autorità pubbliche, in particolare quando entrambe le autorità si prefiggono uno scopo pubblicistico comune, vale adire, nel caso di specie, l'adempimento dell'obbligo sociale di costruire appartamenti economici da porre a disposizione delle categorie di cittadini meno abbienti e più bisognosi. Tale collaborazione non è una costruzione di puro artificio diretta ad eludere le norme in materia di appalti pubblici, ma un'effettiva condivisione di compiti, obiettivi e responsabilità per garantire l'adempimento di funzioni pubbliche comuni, deputate per legge e per Statuto, atteso che Comune ed ALER svolgono segmenti di attività amministrativa coincidenti e perseguono il medesimo obiettivo di sostenibilità del sistema di ERP fissato dal legislatore, svolto esclusivamente da autorità pubbliche senza la partecipazione di privati, con un'attività espletata essenzialmente per le stesse autorità pubbliche coinvolte.

Cons. Stato n. 1178/2015

In linea di principio, non sono soggetti alle direttive appalti e sono dunque legittimi, gli accordi tra pubbliche amministrazioni, anche se appartenenti ad ordinamenti autonomi e/o in rapporto di reciproca indipendenza, finalizzati alla cooperazione cd. non istituzionalizzata/orizzontale, come quelli che l'Agenzia del demanio ha stipulato ovvero si ripromette di concludere con vari enti ed organi, riconducibili indifferentemente all'amministrazione statale centrale o periferica o ad altri enti territoriali minori.

Cons. Stato n. 3849/2013

Alla luce del diritto europeo, gli accordi tra pubbliche amministrazioni previsti dalla legge generale sul procedimento amministrativo sono necessariamente quelli aventi la finalità di disciplinare attività non deducibili in contratti di diritto privato, perché non inquadrabili in alcuna delle categorie di prestazioni elencate nell'allegato ll-A alla direttiva 2004/18 di coordinamento degli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture. Il contenuto e la funzione elettiva degli accordi tra pubbliche amministrazioni è pertanto quella di regolare le rispettive attività funzionali, purché di nessuna di queste possa appropriarsi uno degli enti stipulanti.

Gli accordi tra enti pubblici stipulati ai sensi dell'art. 15 della legge sul procedimento amministrativo, anche denominati contratti "a oggetto pubblico", differiscono dal contratto privatistico di cui all'art. 1321 c.c., del quale condividono solo l'elemento strutturale dell'accordo, senza che a esso si accompagni l'ulteriore elemento del carattere patrimoniale del rapporto regolato. Le amministrazioni pubbliche stipulanti partecipano all'accordo in posizione di equiordinazione - come nel contratto -, ma non già al fine di comporre un conflitto di interessi di carattere patrimoniale, bensì di coordinare i rispettivi ambiti dì intervento su oggetti di interesse comune.

Qualora non sia riscontrabile l'interesse comune tra pubbliche amministrazioni non è configurabile un accordo ai sensi dell'art. 15 della L. 241/1990. Di conseguenza, qualora le prestazioni da affidare abbiano natura patrimoniale e siano riconducibili ad attività di cui all'Allegato II A della direttiva 2004/18, non è ammissibile l'affidamento diretto ad altra amministrazione ma occorre indire una gara pubblica.

Cass. civ. n. 5923/2011

Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del g.a. le controversie insorte nelle diverse fasi della formazione, conclusione ed esecuzione di accordi tra enti pubblici aventi ad oggetto lo svolgimento dei compiti ad essi rispettivamente assegnati dalla legge, in vista del conseguimento di un interesse comune; né assume rilievo, al riguardo, il fatto che la domanda abbia ad oggetto l'accertamento di un inadempimento contrattuale.

Cons. Stato n. 1534/2011

Gli accordi di programma in materia di riqualificazione urbana assumono valore cogente solamente nella parte in cui introducono varianti allo strumento urbanistico, conservando, per il resto, valore programmatico, da attuare mediante successivi adempimenti. Pertanto il protocollo d'intesa con il quale il Comune si obbliga al ripristino ambientale della zona oggetto di concessione demaniale, riveste carattere programmatorio e deve ritenersi sussistente in capo al concessionario l'obbligo di rimessa in pristino in assenza di successivi adempimenti che formalizzino l'impegno.

Cass. civ. n. 16032/2010

Appartiene alla cognizione del g.o. la domanda con cui un consorzio obbligatorio, istituito nella regione Campania per la costruzione e la gestione degli impianti e dei servizi di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, chiede ad uno dei comuni che ne fanno parte il pagamento di somme, a titolo di corrispettivi dovuti per l'attività di smaltimento dei rifiuti solidi urbani e a titolo di quote consortili.

Cass. civ. n. 26972/2009

È devoluta alla cognizione del g.o. la controversia concernente l'esistenza dell'obbligo di un Comune consorziato di contribuire alle spese sostenute dal Consorzio ovvero concernente la determinazione dell'entità del contributo, con riferimento alle somme dovute per il periodo successivo all'apertura della fase di liquidazione del Consorzio medesimo, atteso che la questione, non essendo riconducibile ad un procedimento amministrativo né riguardando l'estrinsecazione di poteri autoritativi, ha ad oggetto posizioni di diritto soggettivo derivanti dalle ragioni di credito fatte valere dal Consorzio e non rientra tra quelle concernenti la formazione, conclusione ed esecuzione di un accordo tra pubbliche amministrazioni ai sensi dell'art. 15 della L. n. 241 del 1990.

Cons. Stato n. 7057/2009

L'accordo dal quale trae origine il Consorzio a cui è stato affidato lo svolgimento di tutte le funzioni connesse alla gestione delle aree industriali, gestione non solo tecnica ma anche amministrativa in attuazione di un PIP, rientra nell'ampia categoria generale degli accordi fra amministrazioni pubbliche, previsti dall'art. 15 L. n. 241 del 1990. In virtù degli espressi richiami di cui al comma 2 di tale articolo, ne discende, da un lato l'applicabilità dei principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili e, dall'altro, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi, ai sensi dell'art. 11 comma 5 della stessa L. n. 241 del 1990.

Cons. Stato n. 4952/2008

L'accordo dal quale trae origine un consorzio tra comuni (art. 31 del T.U.E.L. - D.Lgs. n. 267/2000), nel caso di specie, consorzio per la gestione associata, da parte degli Enti locali che vi aderiscono, del servizio di polizia municipale, rientra nell'ampia categoria generale degli accordi fra amministrazioni pubbliche, previsti dall'art. 15 della legge n. 241/1990. In virtù degli espressi richiami di cui al c. 2 di tale articolo, ne discende da un lato l'applicabilità dei principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili e dall'altro la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi ai sensi dell'art. 11, c. 5, della stessa legge n. 241/1990. Ciò comporta che, in linea di principio, i rapporti instaurati tra amministrazioni aderenti e consorzio ed il loro svolgimento - che abbraccia la fase attuativa dell'accordo concluso - ricadono nella sfera di giurisdizione dei giudice amministrativo.

Con riferimento all'ipotesi del recesso, il giudice amministrativo ha giurisdizione esclusiva.

Cass. civ. n. 8953/2007

Rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la controversia tra una università e la gestione liquidatoria di una unità sanitaria locale per la restituzione in sede di rivalsa dei fondi utilizzati dalla prima per il pagamento, in forza di sentenza passata in giudicato, ai dipendenti delle cliniche universitarie dell'indennità di cui all'art. 31 del D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, volta ad equiparare il trattamento economico del personale universitario a quello sanitario ospedaliero. Nella specie, infatti, si controverte in materia di esecuzione di convenzione tra pubbliche amministrazioni per la gestione di pubblici servizi - rappresentati dal servizio sanitario, di competenza della USL, e dal servizio di istruzione superiore universitaria, congiuntamente forniti da personale universitario nelle cliniche universitarie convenzionate con il Servizio sanitario nazionale - attuata ai sensi dell'art. 15 della legge 7 agosto 1994, n. 241, il quale richiama l'articolo 11, comma quinto, della stessa legge, che riserva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzioni degli accordi per la realizzazione di fini di pubblico interesse.

Cons. Stato n. 1902/2002

Le amministrazioni pubbliche, infatti, possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune, le quali ben possono riguardare attività materiali da svolgere nell'espletamento di un pubblico servizio e direttamente in favore della collettività.

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