Articolo 21 Legge 104

L’art. 21 della Legge 104/92 riconosce alle persone con disabilità un diritto soggettivo pieno, perfetto e incondizionato alla precedenza nella scelta della sede lavorativa.

Il diritto di precedenza nell’assegnazione della sede è riconosciuto alle persone con disabilità anche in assenza di una condizione di gravità. Tuttavia, affinché questo diritto possa essere esercitato, è necessario che il lavoratore disabile sia in possesso anche di un ulteriore requisito: un grado di invalidità riconosciuto superiore ai due terzi, ossia pari o superiore al 67%.

In alternativa, il diritto può spettare a chi sia stato riconosciuto affetto da una menomazione compresa nelle categorie prima, seconda o terza della Tabella A allegata alla legge 10 agosto 1950, n. 648. Tale tabella elenca specifiche condizioni di invalidità particolarmente gravi, come ad esempio cecità assoluta, amputazioni plurime, paralisi o gravi compromissioni neuromotorie.

Di conseguenza, se una persona è riconosciuta come disabile ai sensi dell’art. 3, comma 1, L. 104/1992 – quindi in situazione non "grave" – il solo riconoscimento della disabilità non è sufficiente a far valere la precedenza ex articolo 21.

La sentenza n. 394 del 19 gennaio 1998 del Consiglio di Stato ha chiarito come il succitato articolo debba essere interpretato nel senso che le sedi disponibili sono solo quelle individuate dall’amministrazione come compatibili con le proprie esigenze di servizio; non esiste, pertanto, un principio secondo cui le richieste del lavoratore disabile possano prevalere in modo assoluto su tali esigenze, che restano comunque affidate alla discrezionalità organizzativa dell’amministrazione.

La precedenza nell’assegnazione di sede prevista dalla legge si traduce nella possibilità, per il dipendente con disabilità che rientri nei requisiti, di chiedere validamente il trasferimento, vedendosi riconosciuto un diritto di precedenza nella valutazione della domanda, purché siano rispettati i presupposti sopra indicati.

Con riferimento al caso in esame, quindi, si può concludere affermando che, non essendo raggiunto il requisito del grado di invalidità pari o superiore ai due terzi (67%), il beneficio previsto dall’articolo 21 della Legge 104/1992 non risulta applicabile.

Si precisa, inoltre, che l’assegnazione dei posti vacanti nelle diverse sedi avviene in base alle domande di trasferimento presentate, con il consenso dell’interessato, e secondo l’ordine stabilito da una graduatoria redatta sulla base di criteri oggettivi e normativamente definiti. L’articolo 16 del D.Lgs. n. 443/1992 esclude la possibilità per l’amministrazione di derogare a tale graduatoria, che rimane vincolante, salvo nei casi di parità di punteggio (ex aequo), in cui può essere applicato un criterio di precedenza.

Pertanto, in relazione al rischio di essere superati da un collega con punteggio superiore proveniente dalla stessa sede, l’unica tutela concretamente esperibile è rappresentata dalla verifica della legittimità della graduatoria stessa. A tal fine, è garantito il diritto di accesso agli atti e ai documenti amministrativi che hanno concorso alla sua formazione, ai sensi dell’articolo 22 della Legge 241/1990 e successive modificazioni, al fine di valutarne la regolarità.

Secondo l’art. 13 del CCNL applicabile, “il personale, che fruisce della precedenza per la condizione di disabilità personale (art. 21 e art. 33/6 della L. 104/92), deve esprimere (nella domanda) come prima preferenza il proprio comune di residenza o distretto sub comunale oppure una o più scuole comprese in esso.
La preferenza sintetica per il predetto comune o distretto sub comunale è obbligatoria prima di esprimere preferenze per altro comune.
Qualora nel suddetto comune di residenza non vi siano scuole esprimibili, va indicata una scuola di un comune viciniore ovvero una scuola con sede di organico in altro comune anche non viciniore che abbia una sede/plesso nel comune di residenza”.

La norma non dice esplicitamente che la precedenza sia “limitata” alla provincia di residenza.

Inoltre, non si esclude esplicitamente la possibilità di esercitare la precedenza in una provincia diversa, se più vicina o logisticamente più adatta, in assenza di disponibilità nella provincia di residenza.

Non è da sottovalutare, peraltro, il fatto che il sistema SIDI ha permesso di indicare Caserta come provincia di applicazione della precedenza senza errori o blocchi, il che rafforza la tesi della legittimità dell’opzione.

La Direttiva 2000/78/CE e la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE tutelano le persone con disabilità, imponendo agli Stati membri l’adozione di misure ragionevoli per garantire la parità di trattamento.
Il diniego della precedenza potrebbe configurarsi come una discriminazione indiretta, in quanto l’applicazione rigida di una norma nazionale (che non tiene conto della reale compatibilità territoriale) comporterebbe uno svantaggio per una persona con disabilità.

La Corte di Cassazione, con sentenza n. 406/2022, ha ribadito il carattere assoluto dell’art. 21 per i titolari dell’art. 3, comma 3.
Il T.A.R. Lazio, Sez. III, con sentenza n. 7945/2023, ha stabilito che l’amministrazione pubblica deve dimostrare, con motivazioni dettagliate, che il rifiuto del trasferimento o dell’assegnazione non è arbitrario, ma giustificato da un’effettiva carenza di organico o altre ragioni impellenti.
Il Tribunale di Napoli, con sentenza n. 2158/2022, ha ribadito che i lavoratori con invalidità superiore ai due terzi hanno diritto alla scelta prioritaria tra le sedi disponibili, purché all’interno della stessa amministrazione; la suddetta precedenza è, tuttavia, subordinata alla disponibilità di un posto vacante nella sede richiesta e alle necessità operative dell’amministrazione.

In caso di diniego, pertanto, si potrebbe presentare ricorso facendo leva sulla giurisprudenza favorevole, anche recente, che tende a privilegiare l’interpretazione estensiva delle precedenze per garantire l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità.

Si tenga conto che, nell’ordinanza n. 26343 del 12 settembre 2023, la Cassazione ha esaminato il caso di una lavoratrice che aveva chiesto il trasferimento per assistere un familiare con disabilità. In tale ordinanza è stato chiarito che il diritto al trasferimento non è limitato solo alla sede più vicina alla residenza dell’invalido, ma può riguardare altre località indicate dal dipendente.
Il datore di lavoro deve considerare tutte le preferenze espresse nella domanda e motivare un eventuale rifiuto, dimostrando se ci sono troppi dipendenti nella sede richiesta, fattore che impedisce di accontentare il lavoratore.

In tale sentenza la Corte ha ribadito i principi - ormai consolidati - in materia: la richiesta di trasferimento in base alla normativa suindicata non configura un diritto incondizionato del richiedente; la P.A. può legittimamente respingere l’istanza di trasferimento di un proprio dipendente, quando le condizioni personali e familiari dello stesso recedono di fronte all’interesse pubblico alla tutela del buon funzionamento degli uffici e del prestigio dell’Amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. III, 7 marzo 2014, nr. 1073).

Il c.d. "diritto al trasferimento" è, quindi, rimesso ad una valutazione relativamente discrezionale dell’Amministrazione ed è soggetto ad una duplice condizione:

Ne discende che, quand’anche il requisito della vacanza e della disponibilità risulti soddisfatto, il beneficio può essere negato in considerazione delle esigenze di servizio della struttura di provenienza o di destinazione (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. III, 8 aprile 2014, nr. 1677; Cass. 5 settembre 2011, n. 18223; Cass. 27 maggio 2003, n. 8436; Cons. Stato, 16 settembre 2013, n. 4569).
I benefici di cui alla legge 104 del 1992 devono essere interpretati sempre in termini costituzionalmente orientati, alla luce dell’art. 3 Cost., comma 2, dell’art. 26 della Carta di Nizza e della Convenzione delle Nazioni del 13.12.2006 sui diritti dei disabili, ratificata con L. n. 18 del 2009, in funzione della tutela della persona disabile.

Queste posizioni giuridiche soggettive, di rilievo costituzionale, possono essere contemperate esclusivamente con altri valori ed interessi di medesimo rilievo. In altre parole il lavoratore, che assiste con continuità una persona con disabilità, ha diritto di scegliere la sede di lavoro più vicina al proprio domicilio, a meno che, alla stregua di un equo bilanciamento tra tutti gli implicati interessi costituzionalmente rilevanti, il suo esercizio non finisca per ledere in maniera consistente le esigenze economiche, produttive od organizzative del datore di lavoro e per tradursi – soprattutto nei casi in cui si sia in presenza di rapporto di lavoro pubblico – in un danno per l’interesse della collettività; ma solo ove tali esigenze siano adeguatamente provate dal datore di lavoro, e non eccepite solo genericamente.

Pertanto, nel caso di specie, se dovessero sorgere problemi per quanto riguarda l’espressione di una preferenza al di fuori della provincia di residenza, si potrebbe comunque tentare un ricorso, chiedendo al datore di lavoro di dimostrare che, nel bilanciamento delle esigenze organizzative tra la sede richiesta e quella ricoperta, vi erano ragioni che precludevano il trasferimento della lavoratrice.

Il rifiuto di un trasferimento per motivi di "carichi di lavoro" implica che il reparto non abbia risorse sufficienti per gestire un nuovo dipendente senza compromettere l'efficienza.


Tuttavia, l'art. 21 della Legge 104/92 riconosce un diritto assoluto al trasferimento, con priorità per la sede più vicina, se disponibile. In tal caso, un eventuale rifiuto potrebbe costituire una violazione del diritto del lavoratore, soprattutto se altre assegnazioni sono state fatte a persone senza priorità maggiore.


In base alla Legge sul procedimento amministrativo, il lavoratore ha diritto di accesso agli atti amministrativi, inclusa la graduatoria e i criteri di assegnazione, per verificare possibili violazioni del diritto di priorità.


Nel caso di violazione accertata, il lavoratore può presentare un ricorso amministrativo chiedendo la revisione dell'assegnazione, invocando l'art. 21 della Legge 104/92 e, se il ricorso non ha esito positivo, può adire l'autorità giudiziaria competente.

L’art. 21 della legge 104/1992, rubricato “Precedenza nell'assegnazione di sede”, prevede che i dipendenti pubblici che siano portatori di disabilità possano chiedere il trasferimento in un'altra sede di lavoro, se il trasferimento è motivato dalla necessità di garantire la salute del lavoratore.

La sentenza n. 394/1998 del Consiglio di Stato ha fornito una chiarificazione importante sull'applicazione dell'art. 21 della Legge 104/1992, stabilendo che il trasferimento richiesto in base a tale norma è un diritto soggettivo (non un interesse legittimo), che i dipendenti pubblici con disabilità (o che assistono familiari disabili) possono esercitare, salvo che l'amministrazione non provi che il trasferimento sia incompatibile con le esigenze di servizio.
In sostanza la legge attribuisce al lavoratore una posizione giuridica di protezione diretta, e non solo un interesse che dipende dalla discrezionalità dell'amministrazione.

La sentenza ha anche chiarito che la possibilità di chiedere il trasferimento ex art. 21 Legge 104/92 si applica non solo ai disabili gravi, ma anche a coloro che sono disabili in base all'art. 3, comma 1 della Legge 104/92, e a coloro che assistano un familiare disabile; In altre parole il diritto di richiedere il trasferimento è esteso anche ai disabili non gravi, sempre che sussistano motivazioni legate alla salute o alla necessità di assistenza, sia pure in misura minore rispetto ai disabili gravi.

Alla luce di quanto chiarito, si può affermare che, essendo decorso il periodo di prova, è possibile presentare la domanda di trasferimento con l’indicazione delle motivazioni, corredata dalla documentazione comprovante la disabilità.

Sarebbe comunque opportuno contattare tempestivamente l’ufficio risorse umane, specificando la situazione personale in modo da ricevere un quadro completo.

La questione che solleva è particolarmente delicata, visto che riguarda la tutela prevista dalla legge 104/1992 per lavoratori che abbiano specifiche esigenze, a causa di invalidità o disabilità propria, o di quella di un familiare assistito.

Ex art. 21 la persona handicappata con un grado di invalidità superiore ai due terzi (ossia dal 67% al 100%) o con minorazioni iscritte alle categorie prima, seconda e terza della tabella A, annessa alla legge n. 648 del 1950 assunta presso gli enti pubblici, ha diritto di scelta prioritaria tra le sedi disponibili, nonché la precedenza in sede di trasferimento.

Trattasi, come da Lei sottolineato, di un diritto soggettivo, pieno e incondizionato, che prevale su altre esigenze di tipo organizzativo, così come confermato dalla giurisprudenza, che lo riconosce come assoluto.

Ne deriva che nel caso da Lei esposto, potremmo trovarci di fronte ad una grave violazione del diritto riconosciuto ai sensi dell’art. 21, soprattutto se ci sono state assegnazioni a persone che non avevano una priorità maggiore della Sua.

Il punto chiave è verificare il rispetto del diritto soggettivo che Le spetta previsto dalla normativa, magari con una richiesta di accesso agli atti amministrativi, ai sensi della legge 241/1990, in modo da conoscere i criteri di assegnazione applicati per Lei e per gli altri neoassunti (potrebbe infatti essere stata correttamente seguita la graduatoria, per la presenza di soggetti in graduatoria prima di Lei).

Tuttavia, anche se dovesse avere conferma della sussistenza della violazione, l’atto di assegnazione del 17-6-24 non può più essere impugnato, essendo decorsi infruttuosamente i termini di legge.

Non Le resta quindi altra strada percorribile se non quella relativa al trasferimento; a tal fine può chiedere formalmente all'ente pubblico di spiegare più nel dettaglio le motivazioni che giustificherebbero “il rifiuto” della Sua istanza di trasferimento, in modo da verificare se tali motivazioni siano oggettive e concrete, e non generiche. La motivazione "compatibilmente con le esigenze organizzative" non è sempre sufficiente e deve essere supportata da una documentazione che dimostri l'impossibilità del trasferimento.

Di seguito alcune sentenze:

Corte di Cassazione, Sez. Lavoro, sentenza n. 29990/2019 la quale sottolinea come assegnare sedi diverse senza motivazioni oggettive, può configurare una violazione del principio di parità di trattamento, specialmente se tra i lavoratori ci sono situazioni di tutela (ad es. disabilità).

Corte di Cassazione, sentenza n. 406/2022 che ribadisce il carattere assoluto dell’art. 21 per i titolari dell’art. 3, comma 3.

T.A.R. Lazio, Sez. III, sentenza n. 7945/2023 che ha stabilito che l’amministrazione pubblica deve dimostrare, con motivazioni dettagliate, che il rifiuto del trasferimento o dell’assegnazione non è arbitrario, ma giustificato da un’effettiva carenza di organico o altre ragioni impellenti.

Tribunale di Napoli, sentenza n. 2158/2022 che ha ribadito che i lavoratori con invalidità superiore ai due terzi hanno diritto alla scelta prioritaria tra le sedi disponibili purchè all’interno della stessa amministrazione; La suddetta precedenza è tuttavia subordinata alla disponibilità di un posto vacante nella sede richiesta, e alle necessità operative dell’amministrazione.