Articolo 192 Codice dell'ambiente

Secondo la classificazione del Codice dell'ambiente (allegato D alla parte IV), i rifiuti delle operazioni di costruzione e demolizione (compreso il terreno proveniente da siti contaminati) sono considerati, appunto, rifiuti e - come tali - sono sottoposti alla relativa disciplina del medesimo Codice.
La gestione dei rifiuti si ispira, tra l’altro, ai principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità, nonché al fondamentale principio - di derivazione europea - “chi inquina paga”, che enfatizza l'importanza di responsabilizzare chi arreca danni all'ambiente, per garantire la tutela e il ripristino del patrimonio naturalistico (art. 178 del codice ambiente).

L'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono, ovviamente, vietati dal Codice e danno luogo alla responsabilità, anche penale, del soggetto responsabile dell’abbandono e, ad alcune condizioni, del proprietario o del titolare di diritti di godimento sull’immobile (artt. 192 e art. 255 del codice ambiente).
In particolare, “chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 [ndr. divieto di abbandono] è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate”.

La giurisprudenza amministrativa ha, in modo costante, stabilito che non è configurabile una responsabilità oggettiva a carico del proprietario o titolare dei diritti sulla superficie contaminata, a meno che non siano responsabili almeno a titolo di colpa, con la necessità di provare dolo o colpa attiva/omissiva. È illegittimo imputare indiscriminatamente al proprietario l'ordine di smaltimento dei rifiuti senza adeguata dimostrazione dell'imputabilità soggettiva, la quale richiede l’accertamento in contraddittorio almeno della colpa. L'obbligo di rimozione dei rifiuti ricade, quindi, principalmente sull'autore dell'illecito, in via solidale con il proprietario e i titolari di diritti sulla superficie, solo se dimostrata una condotta dolosa o colposa (Consiglio di Stato, sez. IV, 26 agosto 2024, n. 7238; T.A.R. Torino, (Piemonte) sez. I, 2 maggio 2024, n. 426).
In definitiva, nel caso in cui non sia comprovata l'esistenza di un nesso causale tra la condotta del proprietario e l'abusiva immissione di rifiuti nell'ambiente, un concreto obbligo di garanzia a carico del proprietario, per la mera qualità di proprietario-custode, è inesigibile, in quanto riconducibile ad una responsabilità oggettiva che, però, esula anche dal dovere di custodia del bene espresso dall’art. 2051 del c.c. (T.A.R. Milano, sez. III, 19 giugno 2023, n.1558).
L’elemento soggettivo che fa sorgere la responsabilità del proprietario può essere il dolo, ossia l’espressa volontà o assenso agevolativo del proprietario in concorso nel reato, o la colpa attiva sia attiva, sia omissiva per non aver adottato le precauzioni richieste a tutela della proprietà (Consiglio di Stato, sez. IV, 26 agosto 2024, n. 7236).
Riguardo alla colpa omissiva, inoltre, la giurisprudenza ha rilevato che essa può consistere anche nella mancata denuncia alle autorità del fatto (T.A.R. Napoli, sez. V, 14 aprile 2023, n. 2298).

Nel caso di specie, si nota che - dunque - il primo responsabile dell’abbandono dei rifiuti è il soggetto che l’ha posto in essere, ossia il precedente proprietario. Tuttavia, non è possibile escludere in radice che l’autorità consideri responsabili in via solidale anche gli usufruttuari e i nudi proprietari, posto che – stando alla ricostruzione dei fatti contenuta nel quesito – la presenza del materiale è visibile anche ad occhio nudo e che l’immobile è stato acquistato ormai un paio di anni fa.
Consapevoli di tale rischio, per evitare di aggravare la situazione è comunque opportuno procedere alla segnalazione alle autorità (Polizia locale e/o Polizia e Carabinieri), che metteranno poi in moto il procedimento di rimozione dei rifiuti, tenendo presente che – nell’eventualità in cui si venga chiamati a sostenere in via solidale i costi delle operazioni di rimozione – sarà possibile comunque difendersi in contraddittorio per dimostrare l’assenza di colpa (e, quindi, di responsabilità a proprio carico).

Infine, va precisato che, nel caso in cui, a seguito della rimozione, avvio a recupero, smaltimento dei rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato, si accerti la presenza di ulteriori sostanze inquinanti, potrebbero essere richiesti anche eventuali interventi di bonifica e ripristino ambientale, che sono soggetti a procedure diverse rispetto a quella di rimozione dei rifiuti (art. 239 del codice ambiente). Si tratta, tuttavia, di aspetti che è prematuro affrontare in questo momento e che potranno essere valutati in seguito, ove ne sorga la necessità.

Va anzitutto segnalato che di recente il Consiglio di Stato ha chiarito una questione di interesse anche per il presente quesito, cioè se gli obblighi di bonifica di un sito inquinato sussistano anche nel caso in cui la contaminazione risalga (come appunto nel caso di specie) ad un momento nel quale il Legislatore ancora non aveva previsto tali obblighi, che sono stati introdotti solo con il D.Lgs. n. 22/1997.
La risposta del Consiglio di Stato è positiva, a condizione che gli effetti dannosi dell'inquinamento permangano al momento dell'adozione del provvedimento di bonifica, in considerazione del fatto che -anche prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 22/1997- l’ambiente era considerato un bene giuridicamente tutelato nell’ordinamento italiano, anche se inizialmente soltanto nella “veste” dell’illecito civile (Consiglio di Stato, ad. plen., 22 ottobre 2019, n. 10).
Nel caso specifico, invece, non è necessario approfondire la circostanza che il proprietario attuale non sia il responsabile della presenza dei materiali inquinanti, posto che vi è comunque la volontà di provvedere spontaneamente.

Tanto premesso, si nota che l’art. 192, D.Lgs. n. 152/2006 (Codice dell’ambiente), impone il divieto di abbandono di rifiuti, prevedendo altresì il potere per la P.A. di ordinare la loro rimozione entro un preciso termine, con la possibilità di provvedere anche d’ufficio in caso di inerzia dei soggetti obbligati.
Le procedure di bonifica, invece, sono disciplinate dall’art. 242 del Codice dell’Ambiente, che prevede anzitutto l’adozione di misure urgenti di prevenzione al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito o della scoperta di una contaminazione storica.
La stessa norma descrive poi il procedimento amministrativo per l’esecuzione della bonifica vera e propria, che è scandito da un iter abbastanza lungo e articolato (indagine preliminare, piano di caratterizzazione, analisi del rischio sito specifica, conferenza di servizi ecc.).

Dalla lettura dei due articoli sopra citati, si evince che essi riguardano due situazioni di diverso tipo e gravità, a cui corrispondono due procedimenti che presentano un proporzionato livello di complessità, ovvero il primo si occupa della mera rimozione di rifiuti, mentre il secondo disciplina l’evenienza –sicuramente più pericolosa- della contaminazione ambientale.
Come anche correttamente notato nel quesito, il rapporto tra le due disposizioni è regolato dall’art. 239 del Codice, ai sensi del quale le norme relative alla bonifica non si applicano generalmente alla fattispecie dell’abbandono dei rifiuti.
Nell’ipotesi in cui durante le operazioni di rimozione di rifiuti si accerti la presenza di inquinanti oltre determinate soglie, si dovrà procedere alla caratterizzazione dell'area ed a tutti gli adempimenti conseguenti stabiliti dagli artt. 242 e ss. del Codice.

Da tutto quanto sopra esposto, si può concludere che il presupposto affinché “scatti” l’obbligo di avviare il procedimento di bonifica ex art. 242 è costituito dalla qualificazione della situazione come inquinamento, attualmente da ricollegare ai valori delle CSC (T.A.R. Brescia, sez. I, 09 agosto 2018, n.802).
Infatti, l’art. 240 del Codice definisce le “concentrazioni soglia di contaminazione (CSC)” come “i livelli di contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono valori al di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e l'analisi di rischio sito specifica…”.

Nella fattispecie, dunque, se tale condizione non è concretamente presente, sarà sufficiente agire secondo quanto previsto dall’art. 192 del Codice; mentre se si accerti -prima o nel corso delle operazioni di rimozione dei rifiuti- il superamento dei livelli di CSC, il procedimento da seguire è quello di cui agli art. 242 e ss. del Codice.

Quanto al secondo profilo presentato nel quesito, si rileva che i soggetti considerati dalla normativa sopra discussa sono soltanto in prima battuta il responsabile dell’abbandono dei rifiuti/dell’inquinamento e -a diverso titolo- il proprietario dell’area.
Inoltre, va ricordato che il privato non è onerato dell'esatta qualificazione giuridica delle istanze dirette alla pubblica amministrazione né è tenuto ad utilizzare una precisa terminologia giuridica, in quanto tale obbligo è posto sull’Amministrazione destinataria, la quale deve qualificare esattamente ogni richiesta ricevuta sulla base dell'oggetto e dello scopo della stessa, procurando di accoglierla nei termini degli istituti applicabili in relazione al contesto fattuale e giuridico nel quale l'istanza si inserisce ed in coerenza con le finalità avute di mira dal richiedente (Consiglio di Stato, sez. V, 16 ottobre 2006, n. 6138).

Pertanto, a parere dello scrivente, l’ipotesi in cui il proprietario dell’area nelle proprie comunicazioni alla P.A. si richiami a norme errate, non pare costituire alcuna fonte di responsabilità né per l’impresa, né per il proprietario stesso, a patto ovviamente che i fatti riportati corrispondano alla realtà.
Il corretto inquadramento giuridico della fattispecie spetta infatti, come scritto, alla Pubblica Amministrazione.
Per quanto riguarda l’impresa, comunque, si precisa che rimangono fermi gli obblighi contrattuali assunti nei confronti del committente, nonché i doveri specifici stabiliti dalla Legge per i soggetti che trattano il recupero e lo smaltimento dei rifiuti.