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Articolo 28 Codice del processo amministrativo

(D.lgs. 2 luglio 2010, n. 104)

[Aggiornato al 28/02/2021]

Intervento

Dispositivo dell'art. 28 Codice del processo amministrativo

1. Se il giudizio non è stato promosso contro alcuna delle parti nei cui confronti la sentenza deve essere pronunciata, queste possono intervenirvi, senza pregiudizio del diritto di difesa.

2. Chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall'esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova.

3. Il giudice, anche su istanza di parte, quando ritiene opportuno che il processo si svolga nei confronti di un terzo, ne ordina l'intervento.

Spiegazione dell'art. 28 Codice del processo amministrativo

Questa norma individua tre tipologie di intervento nel processo amministrativo:
  1. intervento delle parti nei cui confronti la sentenza deve essere emessa;
  2. intervento volontario: il legislatore del c.p.a. prevede infatti che può intervenire nel giudizio, accettando lo stato e il grado in cui si trova, qualunque soggetto che ne abbia interesse. Questo intervento, in particolare, è adesivo dipendente, nel senso che l’interventore aderisce alle ragioni delle parti del giudizio. A seconda che l’intervento sia diretto a sostenere le argomentazioni sostenute dal ricorrente o dall’Amministrazione resistente o di un controinteressato, poi, si può distinguere tra intervento “ad adiuvandum” e intervento “ad opponendum”. Nello specifico, l’interventore ad adiuvandum è portatore di un interesse correlato a quello del ricorrente o analogo, ma in quest’ultimo caso dovranno essere rispettati i termini di decadenza previsti per la proposizione del ricorso;
  3. intervento coatto (c.d. iussu iudicis): il legislatore dispone poi che il giudice abbia il potere, di natura discrezionale, di ordinare l’intervento di un soggetto ulteriore, qualora ne ravvisi l’opportunità. Tale potere è attivabile d’ufficio oppure ad istanza di parte.
I soggetti che in tali modi si fanno interventori nel processo amministrativo diventano parti del processo, ancorchè non indispensabili ma accessorie.
Sotto il profilo formale, va segnalato che l’atto di intervento deve essere notificato a tutte le parti del processo, compresa la Pubblica Amministrazione resistente, e deve essere poi depositato nella segreteria dell’ufficio giudiziario competente.
L’intervento di questi soggetti, sebbene dunque non sia un requisito imprescindibile per l’emissione della sentenza, può comunque influenzarla: essi, infatti, possono produrre memorie e documenti.
Autorevole dottrina (Scoca) segnala come l’intervento in giudizio sia un validissimo strumento ad un duplice fine:
  • assicurare la corretta instaurazione del contraddittorio nei confronti di tutti i soggetti coinvolti dalla medesima attività amministrativa;
  • assicurare maggiore stabilità alla sentenza, essendo poi ti citati soggetti legittimati a proporre l’opposizione di terzo.

Massime relative all'art. 28 Codice del processo amministrativo

Cons. Stato n. 2123/2019

Nel processo amministrativo dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale l'intervento ad adiuvandum, essendo un atto accessorio al ricorso introduttivo, richiede che la titolarità della posizione giuridica sia dipendente da quella dedotta in giudizio dalla parte ricorrente.

Cons. Stato n. 4/2019

In ambito amministrativo l'intervento, ad adiuvandum o ad opponendum, può essere proposto solo da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale non essendo sufficiente a consentire l'istanza di intervento la sola circostanza per cui il proponente sia parte in un giudizio in cui venga in rilievo una quaestio iuris analoga a quella divisata nell'ambito del giudizio principale.

Cons. Stato n. 3/2017

Non è ammissibile un intervento ad adiuvandum effettuato sulla base della sola circostanza per cui l'interveniente è parte in un giudizio in cui venga in rilievo una quaestio iuris analoga a quella divisata nell'ambito del giudizio principale; infatti, nel caso in cui si ammettesse la possibilità di spiegare l'intervento volontario a fronte della sola analogia fra le quaestiones iuris controverse nei due giudizi, si finirebbe per introdurre nel processo amministrativo una nozione di "interesse" del tutto peculiare e svincolata dalla tipica valenza endoprocessuale connessa a tale nozione e potenzialmente foriera di iniziative anche emulative, in toto scisse dall'oggetto specifico del giudizio cui l'intervento si riferisce.

Cons. Stato n. 747/2014

L'intervento nel processo amministrativo, previsto dall'art. 28 comma 2 Cod. proc. amm. - che è di tipo adesivo dipendente, proposto a sostegno delle ragioni dell'una o dell'altra parte - è consentito a condizione che il soggetto, se legittimato, non sia decaduto dal diritto di impugnare il provvedimento amministrativo.

Cons. Stato n. 7/2011

Ai sensi dell'art. 97 del codice amministrativo deve essere riconosciuta la legittimazione ad essere parte del giudizio, in qualità di interveniente, alla associazione iscritta nel registro delle associazioni e degli enti che svolgono attività a favore degli immigrati, in quanto titolare di un interesse di fatto ad una pronuncia giurisdizionalmente favorevole alla categoria dei propri soci.

Cons. Stato n. 1737/2011

Il soggetto interveniente ad adiuvandum che ha partecipato al giudizio di primo grado per sostenere le ragioni del ricorrente principale non è legittimato a proporre appello in via principale ed autonoma, salvo l'esistenza di un proprio interesse connesso all'intervento o alle spese giudiziali.

Cons. Stato n. 1445/2011

È inammissibile l'intervento adesivo spiegato in primo grado da parte di soggetto legittimato alla proposizione di ricorso autonomo in contrasto con la regola ermeneutica secondo cui l'intervento ad adiuvandum può essere proposto nel processo amministrativo solo da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale e non anche da soggetto che sia portatore di un interesse che lo abilita a proporre ricorso in via principale.

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Consulenze legali
relative all'articolo 28 Codice del processo amministrativo

Seguono tutti i quesiti posti dagli utenti del sito che hanno ricevuto una risposta da parte della redazione giuridica di Brocardi.it usufruendo del servizio di consulenza legale. Si precisa che l'elenco non è completo, poiché non risultano pubblicati i pareri legali resi a tutti quei clienti che, per varie ragioni, hanno espressamente richiesto la riservatezza.

Luciano C. chiede
sabato 03/03/2018 - Toscana
“OGGETTO:
Piano attuativo “lottizzazione” approvato dal consiglio comunale con la validazione del progetto e Successiva Firma Della Convenzione.
Realizzazione delle o.uu.pp. sotto soglia a carico del lottizzante con scomputo degli oneri.
L'A.C. proprietaria dell'opera e dei terreni sui quali essa sarà realizzata rilascia un permesso di costruire a nome del lottizzante. Il lottizzante non ha titolo ne per chiedere ne per ricevere detto permesso di costruire.
Il permesso è nullo o annullabile?”
Consulenza legale i 06/03/2018
Il permesso di costruire, disciplinato dal d.P.R. n. 380/2001 (T.U. dell'edilizia), rappresenta una particolare tipologia di provvedimento amministrativo a carattere autorizzatorio, emanato dalla Pubblica Amministrazione in seguito all'accertamento delle condizioni previste dalla legge per l'esercizio dello jus aedificandi. In generale, gli interventi edificatori sottoposti a permesso di costruire sono quelli di maggiore impatto sul territorio.

Fatte le dovute premesse, il permesso di costruire è sottoposto al generale regime di invalidità dei provvedimenti amministrativi, contenuto nel D.Lgs. 241/1990.

Per quanto riguarda innanzitutto la nullità del provvedimento, quest'ultima è ravvisabile ex art. 21 septies se il provvedimento manca degli elementi essenziali, se è viziato da difetto assoluto di attribuzione, se è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge.

Per elementi essenziali vanno interpretati come tali solo quelli relativi al contenuto e alla forma dell'atto, dovendosi però intendere, in quest'ultimo caso, la mancanza della forma essenziale dell'atto, ovvero l'insieme delle caratteristiche necessarie e sufficienti ad identificare un atto come proveniente dalla P.A., oppure le ipotesi in cui manchi la sottoscrizione del soggetto responsabile del provvedimento.

Per difetto assoluto di attribuzione si intende il caso in cui non esista alcuna norma che attribuisca il potere all'amministrazione procedente in quella determinata materia, mentre per atto adottato in violazione o elusione del giudicato è ovviamente da intendersi quel provvedimento emanato in spregio ad una precedente decisione del giudice sulla medesima questione.

Appare chiaro che la prospettata mancanza dei requisiti soggettivi in capo al destinatario del permesso di costruire, ovvero il lottizzante, di cui al quesito non rientra nelle ipotesi di nullità su elencate.

Per quanto riguarda gli altri casi espressamente previsti, occorre osservare se le leggi speciali prevedano casi di nullità o meno.

Orbene, da un raffronto con il suindicato Testi Unico dell'edilizia, non emergono espresse previsioni di nullità del permesso di costruire, il quale semmai prevede dei rimedi in seguito all'annullamento del permesso di costruire (ad es. art. 38), presupponendo dunque l'annullamento come unica ipotesi di invalidità del permesso di costruire specificatamente prevista. Ciò non toglie ovviamente che potrebbero configurarsi altresì delle ipotesi di nullità, ma solo nei casi su evidenziati, tra i quali non rientra la fattispecie in esame.

Più nello specifico, la mancanza dei requisiti del lottizzante può sicuramente configurare una ipotesi di annullamento del permesso di costruire per violazione di legge ai sensi dell'art. 21 octies, non essendo state rispettate le normative particolari previste in materia.


GIAMPIERO C. chiede
martedì 27/02/2018 - Emilia-Romagna
“Possiedo un bar in una zona ove AAMS, in seguito ad una mia segnalazione, ha previsto l'istituzione di una nuova rivendita di generi di monopoli. Contro tale istituzione nel novembre del 2014 è stato fatto ricorso al TAR di Bologna e, nonostante sia stata respinta la misura cautelare, AAMS ha deciso di non procedere con l'istituzione fino al giudizio di merito.
Sucessivamente AAMS ha anche negato il trasferimento di un'altra rivendita (con cui avevo stipulato un contratto preliminare) nel mio locale perchè rientra nella zona ove è gia prevista l'istituzione della nuova rivendita.
Ho quindi depositato al TAR un atto di intervento sul ricorso presentato, con istanza di prelievo, ma non è stato considerato.
Come è possibile sbloccare la situazione?
AAMS non è obbligato a procedere?
posso considerarmi una parte lesa della situazione?
Preciso che il bar di mia proprietà dispone di un patentino per la vendita di tabacchi ed il ricorso al TAR è stato presentato prorio dalla rivendita da cui preleviamo le sigarette (come indicato nel patentino); il valore del tabacco venduto dal nostro bar in un anno si aggira sui euro 250.000; quindi il pensiero è che il ricorso sia stato presentato non perchè fondato ma solo per approfittare dei tempi per una sentenza definitiva (se arriverà).”
Consulenza legale i 08/03/2018
Al fine di dirimere il quesito è innanzitutto necessario definire l'interventore all'interno del processo amministrativo.

Gli interventori, parti eventuali del giudizio, sono soggetti portatori di un mero interesse indiretto alla definizione della lite, e non di un interesse legittimo utile ai fini dell'impugnazione in via principale del provvedimento illegittimo o, come nel caso di specie, ai fini del deposito di un ricorso incidentale destinato a far valere le proprie ragioni nei confronti del ricorrente principale.

Nel processo amministrativo vige il principio secondo il quale il petitum determinato dal ricorrente (e/o dal ricorrente in via incidentale) non è suscettibile di ampliamento ad opera di terzi, motivo per cui l'intervento può essere solo di tipo adesivo, cioè volto esclusivamente a sostenere le ragioni del ricorrente o del resistente, e mai litisconsortile o principale, finalizzato alla proposizione di una domanda autonoma nei confronti di una o di tutte le parti.

Nel caso in esame ci troviamo davanti ad un caso di intervento ad opponendum, in cui colui che l'ha proposto è portatore di un interesse indiretto al rigetto del ricorso principale, con successiva emanazione del provvedimento concessorio in ordine alla rivendita di tabacchi da parte dell'AAMS.

Detto questo, l'interventore non gode di poteri di impulso in merito alla definizione del giudizio, potendo egli semmai intervenire nel processo nello stato in cui si trova la contestazione ai sensi dell'art. 28 e produrre documenti valevoli ai fine dell'accoglimento della domanda proposta in via principale o incidentale cui aderisce.

Differenti sono anche i poteri di cui dispone il privato in situazioni siffatte, ove cioè l'interesse può essere pregiudicato dalle lungaggini del processo amministrativo ed il tardivo provvedimento concessorio può ledere gli interessi patrimoniali delle parti, “bloccate” nell'esercizio della loro attività di compravendita di tabacchi.

Si sarebbe ad esempio potuta proporre una domanda cautelare di tipo propulsivo, volta all'emissione da parte del giudice di un'ordinanza che imponesse alla P.A. procedente (ovvero l'AAMS) di esercitare la sua potestà, consentendo al privato di esercitare la propria attività commerciale. Tutto ciò, ovviamente, previa valutazione in ordine all'esistenza del fumus boni iuris, del periculum in mora e delle argomentazioni del ricorrente principale.

Tale potere è tuttavia attribuito solamente ai ricorrenti (principale o incidentale) e non al mero interventore, come esplicitamente affermato dall'art. 55, che cita solo il ricorrente.

Per quanto riguarda il secondo quesito, relativo ad un eventuale obbligo di procedere da parte dell'AAMS, esso non sussiste, dovendosi tutelare l'interesse del ricorrente principale in attesa dell'esito del giudizio di merito.

La tutela dell'interesse pubblico (rappresentato in questo caso anche dall'interesse di tutte le parti processuali) impone infatti di non proseguire in un'attività amministrativa potenzialmente inutile, se non dannosa.

Emettere o confermare un provvedimento concessorio tacciato di illegittimità da parte del ricorrente non farebbe altro che creare una situazione di ulteriore incertezza, oltre a compromettere gli interessi legittimi del ricorrente, al quale evidentemente verrebbe arrecato un danno prima ancora dell'emissione di una sentenza di merito sulla questione. Se, come si può intuire dal quesito, il G.A. non ha ritenuto manifestamente irricevibile o inammissibile il ricorso è perchè ha ritenuto opportuno procedere ad un giudizio di merito, onde valutare le legittime doglianze del ricorrente e delle altre parti.


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