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Articolo 823 Codice civile

(R.D. 16 marzo 1942, n. 262)

Condizione giuridica del demanio pubblico

Dispositivo dell'art. 823 Codice civile

I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano (1).

Spetta all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa (2), sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal presente codice.

Note

(1) Sui beni demaniali possono venire in essere diritti a vantaggio di un privato con provvedimento, solitamente una concessione, emanato dallo Stato o dall'ente pubblico territoriale titolare del bene.
(2) L'autorità amministrativa può agire a tutela di beni demaniali servendosi, nelle ipotesi disciplinate dal legislatore, del potere di autotutela. Ne sono esempio le ammende, che vengono irrogate se venga danneggiato l'autorità un bene demaniale venga danneggiato.

Brocardi

Quod nullius esse potest, id ut alicuius fieret, nulla obligatio valet efficere

Spiegazione dell'art. 823 Codice civile

L’incommerciabilità dei beni demaniali e le sue conseguenze nei riguardi del possesso e dell’usucapione

Già si è detto che la condizione giuridica dei beni demaniali si riassume nel concetto di proprietà pubblica, della quale si è cercato di precisare il contenuto all’art. 822 c.c. Di questo contenuto, che risulta in modo completo dalle leggi amministrative, il presente articolo si limita ad enunciare i due elementi fondamentali: l’ inalienabilità della cosa e la sua particolare della sua tutela giuridica verso i terzi.

L’ inalienabilità comporta che i beni non possono essere oggetto di negozi di diritto privato diretti a trasferirne la proprietà in persone di­verse dallo Stato proprietario o a costituire a favore dei medesimi serviti o altri diritti reali. Tale principio non esclude, come risulta in modo implicito dall'articolo, che sui detti beni possano essere costituiti diritti reali a favore di terzi, per mezzo di negozi di diritto pubblico, quali principalmente le concessioni amministrative. Di tali concessioni, nel commento all' articolo precedente, si sono ricordate quelle sul demanio marittimo e quelle sulle acque, che sono le più importanti: esse ricorrono, però, in qualunque specie di demanio, con la sola condizione della loro compatibilità con la funzione pubblica cui il bene deve adempiere.

Fra le conseguenze della incommerciabilità si deve ricordare l'incapacità dei beni demaniali di essere oggetto di possesso: il possesso delle cose di cui non si può acquistare la proprietà è senza effetto (art. 1145 del c.c.). Questo stesso articolo ammette però anche che, nei rapporti fra privati, il possesso dei beni demaniali possa essere difeso con l'azione di spoglio. Rispetto poi all'esercizio di quei diritti reali che i privati possono acquistare sui detti beni in forza di concessione, è data altresì l'azione possessoria di manutenzione (art. 1145 c.c., commi 2 e 3).


La tutela amministrativa e la tutela civilistica dei beni demaniali

Riguardo alla tutela giuridica verso i terzi, essa si riferisce sia all'integrità materiale dei beni, e quindi agli eventuali danneggiamenti di essi, sia alla loro protezione giuridica, e quindi ad ogni illecita occupazione o all'esercizio arbitrario di qualunque diritto o facoltà da parte di terzi. Il codice riconosce questa tutela come funzione propria dell'autorità amministrativa e come contenuto dello stesso diritto di proprietà dello Stato sulla cosa.

Mezzo normale di questa tutela è, come anzidetto, l'esercizio della polizia demaniale, ossia di quei provvedimenti esecutori e coercitivi con i quali l'amministrazione ottiene immediatamente la cessazione del fatto lesivo, i quali concretamente risultano dalle leggi relative alle varie categorie di beni. Ove per alcuni manchino disposizioni in proposito l'esercizio della polizia deve ritenersi ugualmente ammesso in base alla regola generale del presente articolo. Quanto ai particolari del procedimento, si devono ritenere applicabili, per analogia, le disposizioni relative ai beni della categoria più affine.

L'articolo, riconoscendo un'interpretazione ormai accolta dalla giurisprudenza, ammette in modo espresso che l'amministrazione possa avvalersi, oltre che dei mezzi amministrativi anzidetti, anche dei mezzi ordinari previsti dal codice a difesa della proprietà e del possesso. È questa l'applicazione del principio generale secondo cui la pubblica amministrazione ha sempre facoltà di scegliere, per il conseguimento dei suoi fini, fra i mezzi di diritto pubblico che le provengono dalla sua posizione di supremazia e quelli di diritto privato comuni a tutti i soggetti di diritto. La riaffermazione di questo principio nella presente materia, oltre ad avere la portata pratica di eliminare ogni dubbio in proposito, presenta anche quella di ordine teorico di confermare il carattere di vero diritto di proprietà che è proprio del rapporto fra lo Stato e i beni demaniali: solo partendo da questo presupposto trova spiegazione l'uso delle azioni concesse dal diritto privato a tutela della proprietà e del possesso.

Relazione al Codice Civile

(Relazione del Ministro Guardasigilli Dino Grandi al Codice Civile del 4 aprile 1942)

395 Gli effetti dell'appartenenza al pubblico demanio sono, in primo luogo, l'inalienabilità e la non usucapibilità dei beni: note di carattere negativo, che riassumono l'esclusione dal commercio del diritto privato (art. 823 del c.c., primo comma, e art. 1145 del c.c., primo comma). L'inalienabilità non è però assoluta: questa importa che i beni demaniali non possono formare oggetto di negozi di diritto privato diretti a trasferirne la proprietà o a costituire su di essi diritti a favore di altri soggetti. I1 trasferimento e la costituzione possono invece verificarsi in forza di negozi, o di altri fatti giuridici, di diritto pubblico contemplati dalle leggi speciali: perciò le disposizioni di queste leggi sono fatte salve in modo espresso nell'art. 823. In secondo luogo, la condizione dei beni demaniali resta determinata, nel lato positivo, dal loro assoggettamento alla cura della pubblica amministrazione, alla quale soltanto spetta la loro tutela, sia per la consistenza materiale, sia per la condizione giuridica. Questa tutela è di solito esercitata con i mezzi amministrativi della polizia demaniale; l'amministrazione, però, può fare uso anche dei mezzi ordinari stabiliti dal codice a difesa della proprietà e del possesso (art. 823, secondo comma).

Massime relative all'art. 823 Codice civile

Cass. civ. n. 27456/2016

In tema di beni demaniali o patrimoniali di un ente pubblico, il principio di alternatività della tutela ex art. 823, comma 2, c.c. non preclude all’ente che abbia agito in autotutela amministrativa con attività provvedimentale (nella specie, ordine di demolizione di opere edilizie costruite su un area appartenente al patrimonio disponibile di un comune) di esperire una diversa e successiva forma di reazione dinanzi al giudice ordinario (nella specie, azione di rilascio per illegittima occupazione), laddove il provvedimento adottato in autotutela abbia esaurito i propri effetti a causa del venir meno dello scopo pubblicistico al quale era preordinato (nella specie, realizzazione di un centro cucine per le mense comunali), atteso che la menzionata norma afferma la possibilità di esperire entrambe le tutele, ma non anche il principio che “electa una via, non datur recursus ad alteram”.

Cass. civ. n. 4902/2016

I beni demaniali possono formare oggetto di diritti obbligatori tra privati e, quindi, anche di locazione, senza che il carattere eventualmente abusivo dell'occupazione del terreno demaniale da parte del locatore comporti l'invalidità del contratto di locazione del bene, il quale vincola reciprocamente le parti contraenti all'adempimento delle obbligazioni assunte, escluso ogni pregiudizio per la P.A., a cui spetta le eventuali iniziative a tutela della particolare destinazione del bene.

Cass. civ. n. 17734/2014

La P.A. non ha il potere di emettere, a norma dell'art. 823, secondo comma, cod. civ., atti autoritativi in autotutela per il conseguimento della disponibilità di un bene immobile detenuto in locazione da un privato nell'ambito di un rapporto di diritto comune.

Cass. civ. n. 5912/2008

La persistente utilizzazione di un bene demaniale da parte del concessionario dopo la scadenza della concessione, legittima la P.A. ad avvalersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà — senza ricorrere ai poteri autoritativi di tutela di cui pure è titolare — con conseguente devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione ordinaria. (Fattispecie relativa a rapporto concessorio di fondo rustico, scaduto nel quale l'ente proprietario aveva chiesto l'accertamento negativo di un titolo che giustificasse la conservazione da parte del privato della detenzione del fondo stesso).

Cass. civ. n. 17954/2007

Appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la cognizione della controversia con la quale la P.A., agendo in sede possessoria come consentitole dall'art. 823, comma secondo, c.c., abbia chiesto l'immediata reintegrazione nell'asserito possesso di una servitù di passaggio il cui esercizio le sia stato inibito da parte di un privato.

Cass. civ. n. 1864/2005

L'autotutela della P.A. è espressione della sua supremazia, e conseguentemente può essere esercitata solo nei confronti di soggetti privati, non anche nei confronti di soggetti che fanno parte anch'essi della P.A., e che, in quanto tali, sono nella medesima condizione giuridica. Pertanto, un Comune non può esercitare i propri poteri di autotutela a difesa della proprietà demaniale, secondo la previsione dell'art. 823, secondo comma, c.c., nei confronti di una Regione. (Principio espresso in controversia possessoria promossa dalla Regione nei confronti di un Comune; enunciando il principio di cui in massima, le S.U. hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario).

Cass. civ. n. 12008/2004

I beni demaniali possono formare oggetto di diritti in favore di terzi soltanto nei modi e nei limiti stabiliti dalle norme di diritto pubblico, e non secondo il diritto privato, così che la relativa utilizzazione da parte della collettività deve essere ricondotta ad un uso generale — se riconosciuto a tutti i cittadini — ovvero speciale, come nell'ipotesi (quale quella di specie) dei proprietari frontisti di una pubblica via nelle misura in cui costoro traggano, da tale uso, particolari utilità per effetto della relazione di contiguità tra i loro beni e la strada stessa. Ne consegue che l'eventuale interesse del frontista a continuare l'utilizzo del bene già demaniale in epoca successiva alla sua sdemanializzazione può condurre alla costituzione di un diritto di servitù qualora ne ricorrano tutte le condizioni, ovvero nelle ipotesi di fondo intercluso, poiché, in tutti gli altri casi, detta sdemanializzazione fa sempre venir meno il diritto di accesso e di transito da loro esercitato, senza che l'interesse legittimo di costoro possa trasformarsi in un diritto sulla cosa altrui.

Cass. civ. n. 5842/2004

La concessione amministrativa su beni demaniali o su beni indisponibili, al di fuori dei casi in cui la legge, esplicitamente o attraverso la specifica regolamentazione adottata, abbia predeterminato la natura del diritto conferito al concessionario, non attribuisce necessariamente a quest'ultimo diritti di consistenza reale, ma può attribuire anche diritti assimilabili a quelli personali di godimento non esclusi della previsione dell'art. 823 c.c. e pienamente compatibili con i poteri d'imperio dell'ente concedente a tutela dell'interesse pubblico. Peraltro, al fine di stabilire nel singolo caso se a favore del concessionario sia stato costituito un diritto di natura reale o personale, occorre accertare, con indagine da compiersi dal giudice del merito secondo i normali criteri di interpretazione dei contratti e degli atti amministrativi, l'effettiva e concreta consistenza di quel diritto sulla base dell'intero contenuto della convenzione e delle sue clausole, nonchè del provvedimento amministrativo di concessione.

Cass. civ. n. 4769/2004

La natura demaniale di un bene non costituisce ostacolo giuridico nè alla costituzione in favore di privati, mediante concessione, di diritti reali o personali che abbiano ad oggetto la fruizione del bene medesimo, nè alla circolazione tra privati di tali diritti, che si atteggiano, nei rapporti privatistici, come diritti soggettivi perfetti. Ne consegue che, qualora sia accertato, attraverso la complessiva interpretazione —riservata al giudice di merito — del titolo costitutivo (cioè dell'atto di concessione), che è stato conferito al privato un diritto reale di godimento su un immobile demaniale, l'atto con cui quest'ultimo alieni tale diritto è soggetto ad INVIM, ai sensi dell'art. 2, primo comma, del D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643 (nel testo, applicabile ratione temporis sostituito dall'art. 24 del D.L. 2 marzo 1989, n. 69, convertito nella legge 27 aprile 1989, n. 154).

Cass. civ. n. 10157/2003

L'attribuzione a privati dell'utilizzazione di beni del demanio o del patrimonio indisponibile dello Stato o dei comuni, quale che sia la terminologia adottata nella convenzione ed ancorché essa presenti elementi privatistici, è sempre riconducibile, ove non risulti diversamente, alla figura della concessione-contratto, atteso che il godimento dei beni pubblici, stante la loro destinazione alla diretta realizzazione di interessi pubblici, può essere legittimamente attribuito ad un soggetto diverso dall'ente titolare del bene — entro certi limiti e per alcune utilità — solo mediante concessione amministrativa.

Cass. civ. n. 6852/2003

La facoltà della pubblica amministrazione, in alternativa all'esercizio dei propri poteri di autotutela, di agire davanti al giudice ordinario a difesa della proprietà demaniale o patrimoniale, secondo la previsione dell'art. 823 c.c., deve ritenersi comprensiva della possibilità di proporre domanda di accertamento della natura ed appartenenza ad essa di un determinato bene.

Cass. civ. n. 6347/2003

Spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulla domanda di accertamento dei confini tra terreno privato e demanio proposta dal privato nei confronti della P.A., avendo detta domanda per oggetto l'accertamento dell'esistenza e dell'estensione del diritto soggettivo di proprietà privata rispetto alla proprietà demaniale.

Cass. civ. n. 12831/1998

I beni che fanno parte del demanio pubblico non possono formare oggetto di diritti a favore dei terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano. I negozi relativi all'utilizzazione di detti beni non possono, quindi, dar luogo se non ad atti di concessione in godimento temporaneo, come tali per loro natura revocabili e perciò incompatibili con la disciplina propria delle locazioni degli immobili urbani.

Cass. civ. n. 2844/1998

I beni che fanno parte del demanio pubblico non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano. L'attribuzione al privato di un diritto di godimento su beni demaniali si realizza attraverso provvedimenti unilaterali di concessione e non mediante l'impiego di contratti di diritto comune. Il godimento da parte di privati, di beni appartenenti al demanio dello Stato, non può avvenire gratuitamente se non nei casi preveduti dalla legge (nel caso di specie la S.C. ha ritenuto che la circostanza che l'amministrazione avesse consentito ad un privato di immettersi nel godimento di un bene demaniale senza fissare fin dall'inizio il canone dovuto da un lato non consentiva di ritenere sussistente tra le parti un contratto di comodato, ma una concessione in uso, dall'altro obbligava il privato a pagare per tale uso un corrispettivo).

Cass. civ. n. 7892/1991

Per il combinato disposto dagli artt. 823 c.c., il quale riserva alla pubblica amministrazione la tutela dei beni demaniali, e 81 c.p.c., che limita i casi di sostituzione processuale a quelli espressamente previsti dalla legge, nel caso di rivendica di immobile fra privati, l'eccezione di demanialità è improponibile da parte del convenuto, trattandosi di exceptio de iure tertii.

Cass. civ. n. 6129/1986

L'art. 823 secondo comma c.c., sul carattere alternativo dell'autotutela amministrativa rispetto ai mezzi ordinari a difesa della proprietà o del possesso, ancorché dettato per i beni demaniali, configura espressione di un principio generale, valido per ogni situazione giuridica in cui siano esperibili rimedi giurisdizionali. Pertanto, pure con riguardo a bene non demaniale, deve riconoscersi ad un comune la facoltà di agire davanti al giudice ordinario con azione di rilascio, a tutela del proprio diritto dominicale, indipendentemente dall'eventuale possibilità del comune medesimo di conseguire analogo risultato con l'esercizio di poteri autoritativi.

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Consulenze legali
relative all'articolo 823 Codice civile

Seguono tutti i quesiti posti dagli utenti del sito che hanno ricevuto una risposta da parte della redazione giuridica di Brocardi.it usufruendo del servizio di consulenza legale. Si precisa che l'elenco non è completo, poiché non risultano pubblicati i pareri legali resi a tutti quei clienti che, per varie ragioni, hanno espressamente richiesto la riservatezza.

Antonio I. chiede
martedì 16/02/2016 - Campania
“Risiedo all'estero (USA) ma sono proprietario di un fabbricato in Italia che, al piano terra, e`attraversato da un sottopasso-corridoio costruito, su arco a botte e in tempi storici, per il transito degli agricoltori. L'arco e` basso e il corridoio troppo stretto (2m.75cm) per il transito autoveicolare nonche`pericoloso per quello pedonale. A uno dei transitanti, che passa liberamente da piu` di 20 anni, e`stata persino riconosciuta, in primo grado, un' incredibile forma di 'copossesso'. Procedere in appello mi sembra inevitabile. Ma, in mancanza di titoli catastali (non piu` reperibili o mai redatti), vi prego di consigliarmi anche sulla procedura piu` idonea al riconoscimento della mia proprieta`di un sottopasso che attraversa la mia abitazione e ospita, oltre al portone d'ingresso, un sottoscala e un'antica cisterna.
Cordiali saluti e ringraziamenti.”
Consulenza legale i 25/02/2016
Con il presente quesito viene richiesto come si possa rivendicare, in assenza di risultanze catastali, la titolarità di un sottopasso che attraversa la propria abitazione, costruito in tempi storici, per il transito degli agricoltori.
Nel caso di specie, in cui si rivendichi la titolarità di un sottopasso situato praticamente all'interno della propria proprietà, considerato il fatto che, da quanto viene illustrato, non si ha la disponibilità dei titoli catastali (mai redatti o comunque non reperibili allo stato attuale), si ritiene che potrebbe residuare l'applicabilità dell'istituto dell'immemorabile, quale modo di acquisto e di prova della proprietà del bene demaniale.
L'istituto dell'immemorabile non è previsto nel diritto civile - quindi non vale nei rapporti tra privati - ma solo, in alcuni casi, nel diritto amministrativo.
L'immemorabile si distingue dalla prescrizione sia per l'indeterminatezza del termine sia perché, più che un diritto, fa sorgere una presunzione.
Si tratta, infatti, di istituto applicabile esclusivamente nella materia dei diritti reali su beni demaniali – e dunque nei rapporti di diritto pubblico con l'amministrazione statale – e non anche nei rapporti di diritto privato.
Il Consiglio di Stato, inoltre, ha precisato che la modalità di acquisto del bene "deve rapportarsi, inevitabilmente, al tipo peculiare del bene demaniale, nel senso che non può non ammettersi rilievo alla distinzione tra demanio naturale e necessario e demanio artificiale e accidentale, poiché nella prima ipotesi sono le stesse caratteristiche fisicofunzionali del bene che ne connotano lo statuto, escludendo che sul medesimo possa accamparsi altro che un eventuale uso particolare, sia o meno assistito da specifico titolo concessorio" (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 8 novembre 2013, n. 5337).
Nel caso in oggetto, trattandosi di bene rientrante nel demanio artificiale, si ritiene che, l'unico limite all'applicazione dell'istituto dell'immemorabile potrebbe essere costituito dalla previsione di cui all'art.823, comma 1, del cod. civ., secondo il quale la destinazione attuale del bene demaniale alla soddisfazione diretta di interessi pubblici non potrebbe venire frustrata da acquisti da parte di terzi.
In sostanza, si può sostenere l'applicazione del cd. immemorabile nel caso in cui sia soddisfatto almeno uno dei seguenti requisiti:
a) l'acquisto del diritto di proprietà non contrasti con la soddisfazione attuale e diretta di un pubblico interesse;
b) il bene demaniale non adempia più alla funzione pubblica originaria.
Pertanto, il definitivo venire meno di uno degli elementi costitutivi della demanialità comporta la cessazione di quest'ultima anche senza l'atto formale di sclassificazione; si deve ritenere che l'immemorabile operi nei confronti dei beni già demaniali che abbiano perduto tale caratteristica.
Il venire meno della funzione demaniale per la quale era stato realizzato il sottopasso (passaggio degli agricoltori), potrebbe costituire quindi la premessa per l'applicabilità dell'istituto dell'immemorabile al fine di evidenziare l'acquisto della proprietà del bene demaniale da parte del proprietario dell'immobile.

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