Articolo 15 Testo unico edilizia

Prima di entrare nel merito della questione, è opportuno riepilogare sinteticamente alcuni dati di fatto importanti per dare una risposta esauriente al quesito.

Il presente caso riguarda un immobile realizzato negli anni ’70, previo rilascio ai due comproprietari –uno dei quali era anche il costruttore- dei relativi titoli edilizi.
Nel 2007 il Comune ha svolto un sopralluogo nel corso del quale ha accertato la presenza di alcuni abusi edilizi che interessavano sia la sola parte di proprietà del costruttore, sia l’intero edificio.
Trattandosi di irregolarità sanabili, i comproprietari (che erano nel frattempo aumentati a cinque) nel 2017 ottenevano il rilascio dell’accertamento di conformità ex art. 36, D.P.R. n. 380/2001, che veniva però accordato con prescrizioni.
In particolare, il Comune esigeva la rimozione degli abusi presenti nell’edificio, nonché il suo adeguamento sismico, disponendo altresì che fino all’esecuzione di tali lavori il fabbricato non venga abitato o, comunque, utilizzato.

Da quanto sopra esposto derivano diverse conseguenze.
In primo luogo, nei confronti del Comune i due comproprietari originari sono entrambi da qualificare come responsabili dell’abuso in base all’art. 29, D.P.R. n. 380/2001, in quanto entrambi erano titolari del permesso di costruire originario.
Pertanto, eventuali richieste o contestazioni possono essere eventualmente sollevate nei confronti del costruttore soltanto sotto il profilo privatistico (sul punto v. oltre).
In secondo luogo, l’esecuzione dei lavori indicati nel titolo abilitativo in sanatoria emesso nel 2017 è una condizione posta dal Comune per la validità del provvedimento stesso.
In disparte le valutazioni circa la legittimità di tale atto (che è ormai definitivo), si sottolinea che, in mancanza di tali lavori, non è possibile né utilizzare l’immobile, né trasferirne la proprietà, in quanto il fabbricato è da considerarsi abusivo.
Presumibilmente questo è uno dei motivi che hanno spinto il legale interpellato a consigliare ai proprietari di comunicare al Comune l’inizio del lavori.
L’altro probabile motivo è quello di agire prima che l’Ente contesti la decadenza del titolo edilizio per il mancato rispetto del termine fissato dall’art. 15, D.P.R. n. 380/2001.
Infatti, tale norma stabilisce che il permesso decade di diritto se i lavori non sono iniziati entro il termine di un anno dal rilascio del titolo, nel nostro caso già ampiamente scaduto, e se l’opera non viene ultimata entro tre anni dall’inizio dei lavori.

Tanto premesso, la risposta al primo quesito sulla possibilità di chiedere al Comune una proroga per motivi economici è, purtroppo, negativa.
Per quanto qui ci occupa, infatti, la proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, solo per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso, oppure in considerazione della mole dell'opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all'inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari.
La giurisprudenza ritiene che tali ipotesi siano tassative e, di conseguenza, dichiara in modo concorde l’illegittimità delle proroghe motivate sulla base di sopravvenute difficoltà di natura economica (Consiglio di Stato, sez. IV, 06 ottobre 2014, n.4975; T.A.R. Venezia, sez. II, 05 luglio 2017, n.652; T.A.R. Milano, sez. II, 21 febbraio 2012, n.580).
Ad oggi, l’unica sospensione di cui è possibile beneficiare è quella disposta a causa dell’emergenza sanitaria per tutti i procedimenti amministrativi (applicabile per espressa previsione normativa anche ai termini di inizio e fine lavori), ai sensi dell’art. 103, D.L. n. 18/2020, convertito in L. n. 27/2020, e dell’art. 37, D.L. n. 23/2020, che però ha avuto termine lo scorso 15 maggio 2020.
Nel caso di specie, comunque, non è consigliabile attendere oltre ad adeguarsi alle prescrizioni imposte dal Comune, in quanto i titolari del permesso sono già esposti al serio rischio di vedersi dichiarare decaduto il titolo edilizio in sanatoria ottenuto nel 2017.

In ogni caso, le norme del T.U. Edilizia sembrano dare importanza soprattutto alla circostanza concreta che i lavori vengano avviati, senza interessarsi dei rapporti interni tra i vari titolari del titolo abilitativo.
Pertanto, potrebbe essere utile lasciare che i proprietari che ne hanno la possibilità diano inizio ai lavori, in modo da evitare conseguenze più gravi nei confronti del Comune, accordandosi con loro in via bonaria per una ripartizione dei costi sostenibile che tenga conto delle attuali difficoltà economiche.

Per quanto riguarda le eventuali responsabilità di tipo civilistico del costruttore, si nota che anche in questo caso il trascorrere del tempo costituisce un'importante preclusione alle attuali possibilità di azione.
Costituisce un principio consolidato che l'appaltatore deve assolvere con diligenza al proprio dovere di osservare i criteri generali della tecnica relativi al particolare lavoro affidatogli, controllando -nei limiti delle sue cognizioni- la bontà del progetto o delle istruzioni impartite dal committente (ex multis, Cassazione civile, sez. II, 18 novembre 2019, n.29864).
A tale dovere è correlata la responsabilità risarcitoria gravante sull’appaltatore nei confronti del committente per i vizi dell’opera appaltata prevista dagli artt. 1667 e ss., c.c., che però prevedono termini di decadenza dell’azione molto brevi.
Nel caso di specie, peraltro, si nota che l’edificio risale agli anni settanta e che l’esistenza degli abusi è nota o, comunque, conoscibile dai comproprietari diversi dal costruttore almeno dall’aprile 2007, data nella quale si è svolto il sopralluogo da parte del Comune, che -per di più- è stato sollecitato da uno dei comproprietari stessi.
Pertanto, sembra ormai inutilmente trascorso anche il termine ordinario decennale di prescrizione, che decorre dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere (art. 2935 c.c.) e che costituisce un limite insuperabile per pressoché tutte le azioni in astratto ipotizzabili nei confronti del costruttore.
In conclusione, sulla base della documentazione in possesso dello scrivente, che non fornisce approfondite indicazioni circa il rapporto contrattuale a suo tempo instaurato con il costruttore, pare che l’unica strada percorribile sia quella di tentare di arrivare a un equo componimento bonario della situazione con gli altri soggetti coinvolti.

I dati rilevanti per rispondere al presente quesito sono l’anno di rilascio della licenza ed il suo oggetto, le caratteristiche dell’intervento edilizio da realizzare, nonché le specifiche previsioni delle NTA relative al vigente PUG (Piano Urbanistico Generale) approvato dal Comune ai sensi della Legge Regionale Puglia n.20/2001.

Anzitutto, risulta che la licenza originaria con la quale è stata assentita la costruzione del fabbricato (unico titolo edilizio -a quanto noto- rilasciato dal Comune) risale al 29.01.1966 con collaudo nel marzo 1967, mentre la domanda era stata presentata il 10.12.65.
Essa prevedeva la doppia destinazione a ristorante-albergo, ma il titolare della licenza ha costruito soltanto una sala ristorante con annesse cucine, bagni, ecc., per poi utilizzare l’immobile come sala ricevimenti.
Il procedimento si è svolto per tutta la sua durata sotto la vigenza dell’art.31, L. n.1150/42, che a quel tempo così recitava “Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura o l'aspetto nei centri abitati ed ove esista il piano regolatore comunale, anche dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell'art. 7, deve chiedere apposita licenza al podestà del comune.
Le determinazioni del podestà sulle domande di licenza di costruzioni devono essere notificate all'interessato non oltre il sessantesimo giorno della ricezione delle domande stesse.
Il committente titolare della licenza e l'assuntore dei lavori di costruzioni responsabili di ogni inosservanza così delle norme generali di legge e di regolamento come delle modalità esecutive che siano fissate nella licenza di costruzione”.
La normativa ratione temporis applicabile, perciò, sanciva allora l’obbligatorietà della licenza edilizia soltanto per le costruzioni nei centri abitati o nelle aree per le quali era già stato approvato il Piano Regolatore comunale (TAR Campobasso, sez. I, 04 maggio 2015, n.182), ma senza imporre decadenze temporali di sorta.

Esse sono state, infatti, introdotte solo qualche anno più tardi, con l’entrata in vigore della Legge n.765 del 06 agosto del 1967 che ha modificato l’art.31, L. n.1150/42, la quale ha previsto che la licenza edilizia non possa avere validità superiore ad un anno, limite massimo entro il quale il titolare doveva dare inizio ai lavori.
Secondo la giurisprudenza, l'inizio dei lavori può ritenersi sussistente quando le opere intraprese siano tali da manifestare un'effettiva volontà da parte del soggetto che ha ottenuto la licenza edilizia di realizzare il manufatto assentito (Consiglio di Stato, sez. IV, 15 aprile 2013, n.2027).
In seguito, la Legge n.10/77 ha stabilito anche un termine finale di tre anni per il completamento dell’opera, pena la decadenza del diritto a costruire per la parte non eseguita, ed oggi gli stessi limiti di inizio e fine lavori sono stati recepiti nell’art.15, T.U. Edilizia.
Pur ritenendo in ipotesi applicabile tale ultimo limite, sembra che possa considerarsi avvenuta soltanto la decadenza dalla possibilità di completare i lavori relativi alla parte "albergo" in forza della licenza edilizia del 1966, ma non da quella di sfruttare/attuare la destinazione turistico-alberghiera dell'area, dato che anche sotto il vecchio PRG, come si legge nel quesito, essa veniva classificata come turistico-residenziale e che si trattava perciò di una destinazione ammessa dalle norme edilizie locali.

Tanto chiarito, si rileva che, secondo quanto illustrato nella Relazione tecnica, l’intervento edilizio da realizzare è qualificato come ristrutturazione edilizia ex artt.3, c.1, lettera c) e 10, T.U. edilizia, ed è finalizzato ad adeguare il fabbricato esistente sotto l’aspetto sismico, tecnico-funzionale e igienico-sanitario, trasformando l’edificio attuale in un resort di lusso.
Gli unici ampliamenti non hanno lo scopo di completare la volumetria inizialmente assentita con la licenza del 1966 e non sfruttata appieno dal precedente titolare, ma riguardano soltanto il piano rialzato della struttura principale per la costruzione di servizi igienici, vani per contatori ed autoclave e due ulteriori vani tecnici al primo piano per centrale idrica e termica, oltre alla risistemazione dello spazio esterno, ma senza la creazione di nuovi accessi o di ingressi diversi o aggiuntivi rispetto a quelli esistenti.
Sembra, quindi, che la consistenza originaria dell’edificio esistente, pur con tutte le modificazioni ammesse nell’ambito di una ristrutturazione edilizia, venga fondamentalmente mantenuta anche nell’intervento futuro.

Passando al contenuto delle norme attuative del PUG, si nota che l’immobile oggi è compreso nelle “invarianti strutturali a prevalente valore paesistico-ambientale”, nelle quali le destinazioni d’uso ammesse sono quelle dei “Contesti rurali a prevalente funzione agricola da tutelare e rafforzare”.
Comunque, le attività produttive esistenti vengono salvaguardate e “conservano la loro attuale destinazione d’uso, con le possibilità di ampliamento già previste dalle rispettive norme vigenti”.
In breve, ciò che era attività produttiva, comprese espressamente anche le attività turistiche, rimane attività produttiva anche sotto il nuovo regime.

Secondo le NTA sono tre i criteri fondamentali ed alternativi per individuare la “destinazione d’uso legittimamente in atto di un edificio” e cioè, in primo luogo, quella risultante dal relativo titolo abilitativo; solo in mancanza di questo si considera la classificazione catastale, mentre in totale assenza di tali documenti è possibile procedere mediante autocertificazione.

La norma, quindi, sembra guardare più al dato formale di quanto indicato nel titolo edilizio originario, che nel caso di specie è rimasto la licenza edilizia del 1966 che autorizzava la duplice destinazione del fabbricato, identificando la classificazione catastale e l’autocertificazione solo come criteri sussidiari da utilizzare nell’eventualità di assenza di titoli edilizi.
Per tali ragioni, dovrebbe essere irrilevante ai fini che qui ci occupano la circostanza che non siano state realizzate tutte le opere previste nella licenza originaria o che la classificazione catastale sia quella relativa all’uso commerciale, deposito e residenziale, considerato anche che tali classificazioni hanno preponderante finalità di tipo fiscale e assumono una rilevanza molto relativa in ambito edilizio.
Ciò che rileva è che la licenza edilizia autorizzasse la presenza di un'attività produttiva, che in quanto pre-esistente può quindi essere ammessa e mantenuta anche sotto la vigente disciplina edilizio-urbanistica comunale.

Peraltro, secondo quanto stabilito dalle NTA, gli edifici esistenti possono essere soggetti ad interventi di recupero, senza aumento della superficie utile lorda e con modifica della destinazione d’uso.
La nozione di “intervento di recupero” non viene chiarita nello stralcio delle norme inviate unitamente al quesito, ma pare che possa farvisi rientrare anche la ristrutturazione promossa nel presente caso, posto che si tratta di opere edilizie destinate non a sostituire completamente il fabbricato preesistente, bensì ad adeguarlo e a mantenerlo funzionale, notando anche che nella Relazione tecnica non si menzionano aumenti della superficie utile lorda.
L'intervento in parola, dunque, sembra ammissibile, posto che rispetta sia la destinazione d’uso originaria e sia le finalità di conservazione alle quali sembra ispirarsi il vigente PUG.