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Articolo 29 Testo unico edilizia

(D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380)

[Aggiornato al 30/11/2020]

Responsabilità del titolare del permesso di costruire, del committente, del costruttore e del direttore dei lavori, nonché anche del progettista per le opere subordinate a segnalazione certificata di inizio attività

Dispositivo dell'art. 29 Testo unico edilizia

1. Il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore sono responsabili, ai fini e per gli effetti delle norme contenute nel presente capo, della conformità delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano nonché, unitamente al direttore dei lavori, a quelle del permesso e alle modalità esecutive stabilite dal medesimo. Essi sono, altresì, tenuti al pagamento delle sanzioni pecuniarie e solidalmente alle spese per l'esecuzione in danno, in caso di demolizione delle opere abusivamente realizzate, salvo che dimostrino di non essere responsabili dell'abuso.

2. Il direttore dei lavori non è responsabile qualora abbia contestato agli altri soggetti la violazione delle prescrizioni del permesso di costruire, con esclusione delle varianti in corso d'opera, fornendo al dirigente o responsabile del competente ufficio comunale contemporanea e motivata comunicazione della violazione stessa. Nei casi di totale difformità o di variazione essenziale rispetto al permesso di costruire, il direttore dei lavori deve inoltre rinunziare all'incarico contestualmente alla comunicazione resa al dirigente. In caso contrario il dirigente segnala al consiglio dell'ordine professionale di appartenenza la violazione in cui è incorso il direttore dei lavori, che è passibile di sospensione dall'albo professionale da tre mesi a due anni.

3. Per le opere realizzate dietro presentazione di segnalazione certificata di inizio attività, il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli articoli 359 e 481 del codice penale. In caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione di cui all'articolo 23, comma 1, l'amministrazione ne dà comunicazione al competente ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari.

Spiegazione dell'art. 29 Testo unico edilizia

L’articolo in commento pone sul titolare del permesso di costruire, sul committente e sul costruttore, la responsabilità sul piano sanzionatorio amministrativo e penale per la conformità delle opere alla normativa urbanistica ed alle previsioni di piano, nonché a quelle del permesso e alle modalità esecutive in esso stabilite.

Prima di passare all’analisi dei caratteri di tale responsabilità, si nota che essa è stabilita “ai fini e per gli effetti delle norme contenute nel presente capo”, che è relativo alla “Vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia e responsabilità”, senza però richiamare il Capo II recante le sanzioni.
La ragione di tale apparente stranezza consiste in un mancato coordinamento con la precedente legislazione confluita nel Testo Unico.
Infatti, nella L. n. 47/1985, che è il diretto antecedente della norma in esame, le disposizioni concernenti la responsabilità e le sanzioni erano contenute nel medesimo Capo e non due Capi distinti.
Pertanto, la formulazione dell’inciso viene ritenuta dalla dottrina un mero refuso, che non inficia la funzione di limitare il campo di applicazione dell’articolo 29 alle sanzioni sancite dal Testo Unico in conseguenza delle violazioni urbanistico-edilizie, escludendo tutti i profili di responsabilità civile eventualmente collegati a tali violazioni.

Le tre categorie di soggetti indicate dal primo comma dell’articolo in esame rispondono del pagamento delle sanzioni pecuniarie, nonché in solido delle spese derivanti dall’esecuzione coattiva della demolizione delle opere abusive.
La mancata menzione della responsabilità solidale in relazione alle sanzioni pecuniarie trova la sua giustificazione nel fatto che la sanzione relativa ad un singolo abuso è unica e non può essere duplicata ed applicata in misura piena nei confronti di ogni singolo soggetto responsabile.
Ne consegue che il pagamento da parte di uno dei responsabili estingue l’obbligazione anche nei confronti degli altri.

Va chiarito che la responsabilità di cui alla norma in commento sussiste anche nell’ipotesi di SCIA sostitutiva del permesso di costruire di cui all’art. 23 del Testo Unico, stante l’identità della disciplina sostanziale applicabile a tali categorie di interventi edilizi.
Secondo la giurisprudenza penale, inoltre, la responsabilità per abuso edilizio non è esclusa dall'avvenuto rilascio del titolo abilitativo in violazione di legge o degli strumenti urbanistici, ovvero nell'ipotesi di intervento realizzato direttamente in base ad una SCIA illegittima.

Quanto alle singole figure citate dall’art. 29 si precisa che il titolare del permesso di costruire non è necessariamente il proprietario; infatti, ai sensi dell’art. 11 del Testo Unico, sono legittimati a chiedere il rilascio del titolo edilizio tutti i soggetti che vantino una relazione giuridica qualificata con il bene che consenta loro di porre in essere l’attività edificatoria.
Il committente è, invece, colui che affida la realizzazione dei lavori e viene citato distintamente dal titolare del permesso, in quanto nella pratica non sempre i due soggetti coincidono.
Il costruttore, infine, è l’imprenditore edile-appaltatore che assume l’incarico di realizzare le opere edilizie.

La responsabilità del proprietario

Come si può notare, la norma in commento non menziona espressamente il proprietario tra i responsabili degli abusi edilizi.
Soprattutto sul piano penale si è, dunque, posto il problema di stabilire se anche tale soggetto possa essere chiamato a rispondere degli abusi, nell’ipotesi in cui egli non sia né il titolare del permesso, né il committente, e non abbia, comunque, preso parte all’esecuzione delle opere abusive.

Un primo orientamento, argomentando sulla base dell’art. 42 Cost. e dell’art. 40, comma 2, c.p., riconosceva una responsabilità omissiva in capo al soggetto che fosse consapevole della realizzazione di interventi abusivi da parte di terzi sull’immobile di sua proprietà e che non fosse intervenuto per evitare la commissione dell’illecito.
Altre decisioni, invece, avevano ritenuto sussistente un concorso morale con gli autori materiali dell’abuso, sottolineando che, proprio grazie alla tolleranza del proprietario, l'autore dell'illecito è lasciato nella disponibilità del terreno che gli consente di costruire l'opera priva di titolo.

La più recente e maggioritaria giurisprudenza, invece, ritiene che il proprietario rimasto completamente estraneo all’attività edificatoria abusiva non possa essere chiamato a risponderne, non sussistendo alcuna norma di legge che gli imponga l'obbligo giuridico di impedire o di denunciare la condotta illecita posta in essere da terzi.
In assenza di qualsiasi contributo di natura materiale o morale all'attività di illecita trasformazione del territorio effettuata da terzi, quindi, la mera inerzia del proprietario non assume alcun rilievo di carattere penale.

La responsabilità del Direttore dei lavori

Una ulteriore figura qualificata come responsabile, in aggiunta ai soggetti sopra menzionati, per l'attività edificatoria non conforme alle prescrizioni del permesso di costruire è il Direttore dei lavori.
Egli riveste, infatti, un ruolo di garanzia derivante dal concreto ed effettivo obbligo di vigilanza sull'esecuzione delle opere edilizie poste sotto la sua direzione tecnica.

Ai fini dell’esclusione della responsabilità, l’articolo in commento impone al Direttore dei lavori di dissociarsi esplicitamente dalla condotta illecita altrui, contestando la violazione delle prescrizioni del permesso di costruire, con esclusione delle varianti in corso d'opera, fornendo al dirigente o responsabile del competente ufficio comunale contemporanea e motivata comunicazione della violazione.
Nelle ipotesi più gravi di abuso, ossia in caso di totale difformità o di variazione essenziale rispetto al permesso di costruire, il direttore dei lavori deve anche rinunciare all'incarico contestualmente alla comunicazione resa al dirigente comunale.
La mancata rinuncia all’incarico, infine, dà luogo anche ad una sanzione di natura disciplinare a carico del professionista.

La responsabilità del progettista per gli interventi oggetto di SCIA

L’ultimo comma tratta della responsabilità del progettista che rende la dichiarazione asseverata che accompagna la presentazione della SCIA e che attesta che l’intervento è conforme agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli approvati e ai regolamenti edilizi vigenti, oltre al rispetto delle norme di sicurezza ed igienico-sanitarie.

Il professionista in tal caso riveste la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità e la relativa responsabilità costituisce una sorta di contrappeso alla facoltà concessa al privato di sottoporre le opere ad un controllo successivo da parte dell’Ente pubblico, a differenza di quanto accade invece nell’ipotesi di richiesta di rilascio del permesso di costruire.

Massime relative all'art. 29 Testo unico edilizia

Cons. Stato n. 4182/2013

Il mutamento di destinazione d'uso ha per effetto il passaggio da una categoria funzionalmente autonoma dal punto di vista urbanistico ad un'altra e si traduce in un differente carico urbanistico, con la precisazione che lo stesso può avvenire senza la realizzazione di opere a seguito del mero mutamento d'uso dell'immobile; pertanto, anche la prova dell'abuso è limitata a quella del diverso uso dell'immobile oppure può essere accompagnato dalla realizzazione di quelle opere in assenza delle quali l'immobile non può soddisfare quella diversa funzionalità che comporta il trapasso da una categoria funzionalmente autonoma dal punto di vista urbanistico ad un'altra.

Cons. Stato n. 4178/2013

Il reato e l'illecito amministrativo edilizio non sono fattispecie a soggettività ristretta, nel senso che anche soggetti diversi (come ad esempio il proprietario) da quelli espressamente contemplati dall'art. 29 T.U. 6 giugno 2001 n. 380 (e cioè il committente, il titolare del permesso di costruire, il progettista ed il direttore dei lavori) possono essere chiamati a risponderne, ove ricorrano le condizioni per ravvisare un coinvolgimento di tali altri soggetti nella condotta illecita, pur se appare indubbio che debba sussistere un sicuro criterio di imputazione della condotta illecita al soggetto destinatario della sanzione amministrativa.

Cass. pen. n. 27699/2010

Il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica utilità anche con riferimento alla relazione iniziale che accompagna la denuncia di inizio attività e che quindi assumono rilevanza penale anche le false attestazioni contenute in questa relazione, qualora riguardino lo stato dei luoghi e la conformità delle opere realizzande agli strumenti urbanistici vigenti e non già la mera intenzione del committente o la futura eventuale difformità con le opere in concreto realizzate.

L'art. 29, D.P.R. n. 380/2001 deve essere letto in correlazione con il precedente art. 23, il quale dispone che la D.I.A. deve essere accompagnata da una relazione del progettista «che asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti» (comma 1); che il dirigente o responsabile dell'ufficio «in caso di falsa attestazione del professionista abilitato, informa l'autorità giudiziaria e il consiglio dell'ordine di appartenenza» (comma 6); e che, ultimato l'intervento, «il progettista o un tecnico abilitato rilascia un certificato di collaudo finale, con il quale si attesta la conformità dell'opera al progetto presentato con la denuncia di inizio attività» (comma 7). Il progettista dunque ha un duplice obbligo: a) redigere una relazione preventiva in cui si assume l'onere di "asseverare" tra l'altro la conformità delle opere agli strumenti urbanistici approvati e la mancanza di contrasto con quelli adottati e con i regolamenti edilizi; b) rilasciare al termine dei lavori (ove non lo faccia altro tecnico) un certificato di collaudo circa la conformità di quanto realizzato al progetto iniziale. Il termine "asseverare" ha il significato di "affermare con solennità", e cioè di porre in essere una dichiarazione di particolare rilevanza formale e di particolare valore nei confronti dei terzi quanto a verità - affidabilità del contenuto. L'art. 29, comma 3, dispone poi che "Per le opere realizzate dietro presentazione di denuncia di inizio attività, il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli artt. 359 e 481 c.p. In caso di dichiarazioni non veritiere nella relazione di cui all'art. 23, comma 1, l'amministrazione ne da comunicazione al competente ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari".

In tema di reati edilizi, gli interventi di ristrutturazione edilizia necessitano di permesso di costruire sia nel caso in cui comportino mutamento di destinazione d'uso tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico sia nel caso in cui, se eseguiti nei centri storici, comportino il mutamento della destinazione d'uso all'interno di una stessa categoria omogenea; diversamente, se eseguiti fuori dei centri storici, gli stessi sono eseguibili in base a denuncia di inizio attività (D.I.A.) qualora comportino il mutamento della destinazione d'uso all'interno di una stessa categoria omogenea (Cass. sez. III, 20.1.2009, n. 9894, Tarallo). Nel caso in esame si trattava di intervento eseguito in una zona centro storico, per il quale quindi era necessario il permesso di costruire anche per il mutamento di destinazione d'uso all'interno di categorie omogenee.

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