L’articolo in commento stabilisce i termini di durata del permesso di costruire, attuando la delegificazione delle precedenti norme di rango legislativo che disciplinavano tale aspetto procedimentale.
La finalità della norma è quella di dare un limite certo alle attività edilizie di trasformazione del territorio, fissando due diverse scadenze temporali:
- un
termine annuale per l’inizio dei lavori, decorrente dal rilascio del titolo abilitativo;
- un
termine triennale per il completamento dell’opera, decorrente dall’avvio dei lavori.
Quanto al primo dei suddetti termini, va segnalato un orientamento dottrinale secondo cui il Testo Unico individuerebbe quale
dies a quo non l’effettiva conoscenza del permesso da parte del richiedente, bensì il suo mero rilascio.
Secondo tale interpretazione, dunque, graverebbe sull’interessato l’onere di attivarsi presso l’Amministrazione, al fine di verificare se e quando il titolo sia stato rilasciato e di evitare che il termine annuale inizi a decorrere senza che il titolare del permesso ne sia a conoscenza.
Tuttavia, la giurisprudenza prevalente segue un opposto orientamento, sviluppatosi già nel vigore della precedente disciplina, che intende il termine rilascio quale sinonimo di
materiale consegna del permesso di costruire, argomentando tale tesi sulla considerazione che, se il Legislatore avesse voluto indicare la data di emanazione dell'atto, avrebbe usato espressioni diverse e più precise, quali ad esempio "data dell'atto" o "data di adozione".
L’effettivo inizio dei lavori deve essere valutato in concreto dalla P.A., alla luce della presenza di un serio intento costruttivo del titolare del permesso e della effettiva volontà di eseguire le opere autorizzate.
Gli indici ai quali è necessario avere riguardo sono -ad esempio- l’organizzazione del cantiere, l’innalzamento di elementi portanti, l'elevazione di muri o l’esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del fabbricato (ma su tale ultima fattispecie non vi è un’opinione giurisprudenziale unanime).
Non sono ritenuti idonei elementi quali il semplice sbancamento del terreno, la mera posa dei materiali da costruzione, la sola picchettatura dell’area di cantiere.
Quanto alla nozione di ultimazione dei lavori, a differenza che sotto la previgente disciplina, non si richiede più la sussistenza delle condizioni affinché il fabbricato ottenga l’agibilità, ma è sufficiente il completamento dell’opera secondo un criterio
strutturale o
funzionale.
Il mancato rispetto dei suddetti termini determina la
decadenza del permesso di costruire, la quale ha
natura dichiarativa e vincolata e non è perciò soggetta ad alcun apprezzamento discrezionale da parte della P.A..
Tale decadenza, però, non si verifica in via
automatica, ma deve essere accertata e dichiarata a mezzo di formale
provvedimento, all’esito di apposita istruttoria volta alla verifica della sussistenza delle condizioni previste dall’articolo in esame.
È prevista la possibilità per l’interessato di formulare un’istanza di proroga dell’efficacia del titolo edilizio, da proporre prima della decorrenza del termine ultimo per la fine dei lavori, che viene concessa qualora ricorrano i presupposti dai commi 2 e 2
bis.
Nelle particolari ipotesi previste dal comma 2
bis, che riguardano fatti dipendenti da condotte ed iniziative imputabili all'Ente amministrativo o all’Autorità giudiziaria, si parla di una proroga cosiddetta “
vincolata”, in relazione alla quale non residua alcuno spazio discrezionale per l’Amministrazione.
Si tratta, comunque, di fattispecie non applicabili estensivamente, con la conseguenza che vengono ritenute illegittime le proroghe concesse per motivi diversi da quelli contemplati dalla norma in esame, come ad esempio le sopravvenute difficoltà economiche.
In caso di mancata ultimazione delle opere nel termine triennale, è ammessa la possibilità di ottenere per la parte non eseguita un nuovo titolo abilitativo, adeguato all’entità ed alla natura delle opere da realizzare, con eventuale ricalcolo e conguaglio del contributo di costruzione.
L’ultimo comma dell’articolo in commento disciplina la decadenza del permesso di costruire già rilasciato per sopravvenienze urbanistiche contrastanti, qualora l’opera non sia iniziata o conclusa nei termini previsti dal comma 4.
Si tratta di una decadenza che non può essere evitata mediante proroga o rinnovo del titolo, in quanto è determinata dal superiore interesse pubblico alla corretta e uniforme attuazione delle nuove previsioni urbanistiche.