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Articolo 21 Codice del processo amministrativo

(D.lgs. 2 luglio 2010, n. 104)

[Aggiornato al 29/04/2022]

Commissario ad acta

Dispositivo dell'art. 21 Codice del processo amministrativo

1. Nell'ambito della propria giurisdizione, il giudice amministrativo, se deve sostituirsi all'amministrazione, può nominare come proprio ausiliario un commissario ad acta. Si applica l'articolo 20, comma 2.

Spiegazione dell'art. 21 Codice del processo amministrativo

Con questa norma il legislatore del c.p.a. si occupa di disciplinare le modalità operative per i casi in cui al Giudice Amministrativo è consentito sostituirsi alla Pubblica Amministrazione inerte per l’attuazione di un proprio provvedimento giurisdizionale. In particolare, si prevede che in tali casi il Giudice possa agire personalmente oppure nominare discrezionalmente un commissario ad acta.
Il soggetto prescelto può essere un dipendente pubblico o un soggetto privato, che offra in ogni caso le garanzie di terzietà e imparzialità previste per il Giudice e per i suoi ausiliari, tanto che la norma estende anche ad esso la disciplina della ricusazione di cui all’art. 51 c.p.c., cui si rinvia.
Nello specifico, le ipotesi in cui il G.A. può procedere a questa nomina sono:
  1. il giudizio di ottemperanza (su cui si veda art. 112 ss. c.p.a.);
  2. il rito avverso il silenzio (su cui si veda art. 117 ss. c.p.a.);
  3. i procedimenti in cui il Giudice Amministrativo ha cognizione estesa al merito (su cui si vedano l’art. 34 e l’art. 134 ss. c.p.a.);
Conclusivamente pare opportuno segnalare che la figura del commissario ad acta è stata al centro di un intenso dibattito dottrinale e giurisprudenziale, relativo alla questione dell’annullabilità in autotutela degli atti posti in essere dal commissario: la soluzione a tale problema, in particolare, dipende dalla natura che si attribuisce alla figura del commissario ad acta. Se si intendesse quest’ultimo come organo straordinario della Pubblica Amministrazione, infatti, i suoi atti sarebbero suscettibili di annullamento in autotutela; se si optasse invece per la tesi della natura di mero ausiliario del giudice mancherebbero i presupposti per l’annullamento d’ufficio.
Nella giurisprudenza del Consiglio di Stato è dunque prevalsa una tesi intermedia, che considera precluso l’annullamento in autotutela quando il commissario agisce in veste di ausiliario (nel giudizio di ottemperanza, nel rito avverso il silenzio ecc.) e lo ammette quando agisce in ambito extraprocessuale in veste di organo amministrativo straordinario per l’adozione di determinati provvedimenti.

Massime relative all'art. 21 Codice del processo amministrativo

Cons. Stato n. 4013/2016

Ai sensi degli artt. 21 e 114, comma 4, lett. d), D.Lgs. n. 104/2010 (CPA), il commissario ad acta č legittimato, anche al di fuori delle norme che governano l'azione ordinaria degli organi amministrativi sostituiti, ad adottare ogni misura conforme al giudicato che si appalesi in concreto idonea a garantire alla parte ricorrente il conseguimento effettivo del bene della vita di cui sia stato riconosciuto titolare nel provvedimento giurisdizionale da portare ad attuazione anche in deroga ai canoni ordinari dell'azione amministrativa (Conferma della sentenza del T.a.r. Puglia, Lecce, sez. I, n. 3538/2015). Ai sensi degli artt. 21 e 114, comma 4, lett. d), D.Lgs. n. 104/2010 (CPA), il commissario ad acta č un ausiliare del giudice e titolare di un potere che trova diretto fondamento nella pronuncia giurisdizionale da portare ad esecuzione (Conferma della sentenza del T.a.r. Puglia, Lecce, sez. I, n. 3538/2015).

Cons. Stato n. 3258/2015

Per consentire l'adempimento dei propri compiti, viene garantita una particolare autonomia al commissario ad acta, che si riverbera sul contenuto degli atti da esso adottati, i quali hanno gli stessi effetti verso i terzi di quelli dell'ente sostituito, per provvedere in luogo di quest'ultimo e per superare la paralisi dell'azione amministrativa, dando vita ad una relazione intersoggettiva, e non interorganica, con l'amministrazione (art. 21 D.Lgs. n. 104/2010, CPA) (Parziale riforma della sentenza del T.a.r. Puglia, Lecce, sez. I, n. 88/2015). Il commissario ad acta rientra, ai sensi dell'art. 21 D.Lgs. n. 104/2010 (CPA), fra gli organi ausiliari del Giudice. Da tale qualificazione, va individuata la fonte dei suoi poteri nella sentenza da portare ad esecuzione (Parziale riforma della sentenza del T.a.r. Puglia, Lecce, sez. I, n. 88/2015). Il potere del commissario ad acta di sostituirsi all'amministrazione nella valutazione e nella attivitā di scelta, tra i vari interessi coinvolti in uno specifico procedimento, consentono di valorizzare l'elemento discrezionale degli atti emanati da questo soggetto, quale organo ausiliario del Giudice. In tal modo, da un lato, in capo all'amministrazione non residua alcun potere discrezionale relativo all'attuazione del provvedimento adottato e, dall'altro lato, č possibile ricorrere all'autoritā giudiziaria soltanto qualora vi sia un contrasto fra la sentenza da portare ad esecuzione ed il contenuto del provvedimento adottato dal commissario ad acta (art. 21 D.Lgs. n. 104/2010, CPA) (Parziale riforma della sentenza del T.a.r. Puglia, Lecce, sez. I, n. 88/2015). Il commissario ad acta č legittimato ad adottare ogni misura conforme al giudicato che si appalesi, in concreto, idonea a garantire alla parte ricorrente il conseguimento effettivo del bene della vita di cui sia stato riconosciuto titolare nella sentenza da portare ad attuazione (art. 21 D.Lgs. n. 104/2010, CPA) (Parziale riforma della sentenza del T.a.r. Puglia, Lecce, sez. I, n. 88/2015).

Cons. Stato n. 1500/2015

La figura del Commissario ad acta, annoverata fra gli ausiliari del Giudice, č strumentale alla sostituzione del Giudice all'amministrazione qualora ciō sia necessario (art. 21 D.Lgs. n. 104/2010, CPA); con esso, cioč, si mira ad ottenere l'effettiva esecuzione del giudicato qualora l'amministrazione persista in una situazione di inerzia a fronte di un giudicato a sé sfavorevole.

Cons. Stato n. 260/2014

L'ipotesi di un'ulteriore decisione sull'ottemperanza puō scaturire, a norma dell'art. 112 d.lgs. n. 104/2010 (CPA), nei casi in cui l'amministrazione non abbia dato attuazione alla sentenza, vuoi per il silenzio serbato di fronte alla richiesta del privato, vuoi per la sostanziale elusivitā del suo comportamento. Tuttavia, nelle evenienze globalmente contemplate dalla norma, il comportamento omissivo o commissivo censurabile č sempre imputabile all'amministrazione, come soggetto primariamente responsabile dell'ottemperanza, a norma del comma 1 del citato art. 112. Qualora invece il giudice abbia provveduto alla nomina, giusta l'art. 21 CPA, di un commissario ad acta, non vi č spazio giuridico per dolersi dell'azione o dell'omissione dell'amministrazione, in quanto la stessa č stata sostituita nell'ottemperanza e vi č un soggetto diverso incaricato dell'esecuzione.

Cons. Stato n. 8363/2010

Il commissario "ad acta", in base all'art. 21 c.p.a., č ausiliario del giudice; pertanto alla liquidazione del suo compenso si applicano gli art. 65 e 66 c.p.a.

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