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Articolo 110 Codice del processo amministrativo

(D.lgs. 2 luglio 2010, n. 104)

[Aggiornato al 29/04/2022]

Motivi di ricorso

Dispositivo dell'art. 110 Codice del processo amministrativo

1. Il ricorso per cassazione è ammesso contro le sentenze del Consiglio di Stato per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.

Spiegazione dell'art. 110 Codice del processo amministrativo

La norma in esame si occupa di disciplinare il ricorso per Cassazione.
In particolare, il legislatore prevede semplicemente che tale mezzo di impugnazione è ammesso contro le sentenze del Consiglio di Stato per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.
Innanzitutto, va segnalato che la norma rappresenta l’attuazione di quanto disposto dall’ultimo comma dell’art. 111 Cost., per cui “contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione”.

Per comprendere quali siano i casi in cui tale mezzo di impugnazione è ammesso occorre dunque chiarire il concetto di “motivi inerenti alla giurisdizione”.
Ebbene, le Sezioni Unite nel 2015 hanno chiarito come, in base a tale norma, una sentenza del Consiglio di Stato sia ricorribile per Cassazione solo qualora abbia violato i confini che distinguono le funzioni dello Stato (legislativa, amministrativa, giurisdizionale) oppure i confini che distinguono tra giudice ordinario, giudice amministrativo ed altri giudici speciali. Inoltre, le Sezioni Unite hanno precisato che la violazione della giurisdizione può essere anche negativa, nel senso che il Consiglio di Stato può aver negato la giurisdizione sull'erroneo presupposto che la domanda non potesse formare oggetto in modo assoluto di funzione giurisdizionale (c.d. rifiuto di giurisdizione).

Massime relative all'art. 110 Codice del processo amministrativo

Cass. civ. n. 8311/2019

Alla luce della sentenza n. 6 del 2018 della Corte Costituzionale - la quale ha carattere vincolante perché volta ad identificare gli ambiti dei poteri attribuiti alle diverse giurisdizioni dalla Costituzione, nonché i presupposti e i limiti del ricorso ex art. 111, comma 8, Cost. - il sindacato della Corte di Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione concerne le ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione per "invasione" o "sconfinamento" nella sfera riservata ad altro potere dello Stato ovvero per "arretramento" rispetto ad una materia che può formare oggetto di cognizione giurisdizionale, nonché le ipotesi di difetto relativo di giurisdizione, le quali ricorrono quando la Corte dei Conti o il Consiglio di Stato affermino la propria giurisdizione su materia attribuita ad altro giudice o la neghino sull'erroneo presupposto di quell'attribuzione. L'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorché il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete, e non invece quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento "abnorme o anomalo" ovvero abbia comportato uno "stravolgimento" delle "norme di riferimento", atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un "error in iudicando", ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione.

Cass. civ. n. 7926/2019

L'eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile con il ricorso per Cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione - che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale -, nonché di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici; conseguentemente, in coerenza con la nozione di eccesso di potere giurisdizionale esplicitata dalla Corte Costituzionale (sent. n. 6 del 2018),che non ammette letture estensive neanche se limitate ai casi di sentenze "abnormi", "anomale" ovvero di uno "stravolgimento" radicale delle norme di riferimento, tale vizio non è configurabile per "errores in procedendo", i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell'esercizio del potere medesimo.

Cass. civ. n. 1413/2019

In tema di ricorso straordinario al Capo dello Stato, ove l'amministrazione intimata abbia proposto opposizione al ricorso ex art. 48 c.p.a., senza contestare la giurisdizione amministrativa, e il TAR l'abbia dichiarata inammissibile per tardività, rimettendo gli atti all'amministrazione per la prosecuzione del procedimento in sede straordinaria, il regolamento preventivo di giurisdizione, con il quale l'amministrazione deduca in tale sede l'insussistenza della giurisdizione amministrativa - presupposto indefettibile del ricorso straordinario al Capo dello Stato ex art. 7, comma 8, c.p.a. -, ben può essere proposto fino al momento della pronuncia del parere del Consiglio di Stato che, formando il contenuto sostanziale della conforme decisione giustiziale del Presidente della Repubblica, ne costituisce l'antecedente necessario e segna il momento preclusivo per far valere il difetto del presupposto della decisione.

Cass. civ. n. 32773/2018

La negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall'erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall'art. 111, comma 8, Cost., atteso che l'interpretazione delle norme di diritto costituisce il "proprium" della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione.

Cass. civ. n. 18240/2018

L'interpretazione e la qualificazione da parte del giudice amministrativo dell'esatto contenuto e degli effetti degli atti impugnati, così come l'interpretazione della legge da applicare, costituiscono il "proprium" della funzione giurisdizionale, e non un'attività riservata alla P.A., sicché non eccede i limiti della propria giurisdizione il Consiglio di Stato che, nel decidere in ordine alla legittimità della deliberazione con cui il C.S.M. ha conferito un incarico direttivo, compia siffatta attività di interpretazione e qualificazione, al fine di verificare la sussistenza o meno della violazione di legge, indipendentemente dal modo in cui tale verifica sia in concreto esercitata (riguardante i limiti interni della giurisdizione) e sempre che non venga prospettato un caso di interpretazione abnorme o di radicale stravolgimento di norme. (Nella specie, la S.C. ha ritenuto insindacabile l'annullamento da parte del giudice amministrativo dell'art. 21, lett. b), della circolare C.S.M. del 28 luglio 2015, recante il T.U. sulla dirigenza giudiziaria, e, per invalidità derivata, della deliberazione di conferimento dell'incarico che ne ha dato attuazione, nella parte in cui include la partecipazione al collegio delle Sezioni Unite tra gli indicatori attitudinali specifici per assunzione dell'ufficio di presidente di sezione della S.C., in quanto contrastante con l'art. 12, commi 11 e 12, del d.lgs. n. 160 del 2006, oltre che intrinsecamente irragionevole).

Cass. civ. n. 16957/2018

Il vizio di eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al legislatore è figura di rilievo teorico, potendo ravvisarsi solo a condizione di poter distinguere un'attività di produzione normativa inammissibilmente esercitata dal giudice, da un'attività interpretativa, dovendosi ipotizzare che il giudice applichi, non già la norma esistente, ma una norma all'uopo creata. Conseguentemente non è configurabile il suddetto vizio nel caso in cui il giudice individui una regula juris facendo uso dei suoi poteri di rinvenimento della norma applicabile attraverso la consueta attività di interpretazione anche analogica del quadro delle norme.

L'esame, in via incidentale, da parte del giudice amministrativo di questioni pregiudiziali attinenti allo stato delle persone la cui cognizione, ai sensi dell'art. 8, 2° comma c.p.a., è espressamente riservata al giudice ordinario, e configura eccesso di potere giurisdizionale sindacabile in Cassazione.

La questione relativa alla validità degli effetti di un matrimonio contratto all'estero tra persone dello stesso sesso attiene allo status delle persone; pertanto non può essere sindacata in via incidentale dal giudice amministrativo, stante il chiaro disposto dell'art. 8, 2° comma c.p.a. secondo cui "Restano riservate all'autorità giudiziaria ordinaria le questioni pregiudiziali concernenti lo stato e la capacità delle persone, salvo che si tratti della capacità di stare in giudizio, e la risoluzione dell'incidente di falso".

Cass. civ. n. 13699/2018

Al fine di distinguere le fattispecie, nelle quali il sindacato della S.C. sulle decisioni del Consiglio di Stato in sede di giudizio di ottemperanza è consentito, da quelle nelle quali tale sindacato è da ritenersi inammissibile, è decisivo stabilire se oggetto del ricorso è il modo con cui il potere di ottemperanza viene esercitato (cd. limiti interni della giurisdizione) oppure se viene posta in discussione la possibilità stessa, in una determinata situazione, di fare ricorso al giudizio di ottemperanza (cd. limiti esterni). Ne consegue che, ove le censure mosse alla decisione del Consiglio di Stato riguardino l'interpretazione del giudicato, l'accertamento del comportamento tenuto dalla P.A. e la valutazione di conformità di tale comportamento rispetto a quello che essa avrebbe dovuto tenere, gli errori nei quali il giudice amministrativo può eventualmente essere incorso, essendo inerenti al giudizio di ottemperanza, restano interni alla giurisdizione stessa e non sono sindacabili dalla Corte di Cassazione. (Nella specie, la S.C. ha evidenziato che il Consiglio di Stato non aveva fatto altro che prendere atto della dirimente circostanza, rappresentata dalla sopraggiunta revoca, in sede di autotutela, del provvedimento di dispensa del servizio che l'interessato aveva inteso far ottemperare, senza che, pertanto, potesse essere configurata alcuna violazione dei limiti esterni della giurisdizione).

Cass. civ. n. 10438/2018

La decisione del Consiglio di Stato che abbia ritenuto non indennizzabile il vincolo imposto nell'ambito di una procedura sostanzialmente espropriativa non può essere impugnata per motivi attinenti alla giurisdizione, ove sulla relativa questione non sia stato proposto alcun motivo di impugnazione in sede di appello, poiché la formazione, in via esplicita o implicita, del giudicato interno sulla giurisdizione comporta l'inammissibilità del ricorso per cassazione che riproponga la relativa questione. (Nella specie, riguardante l'imposizione di un vincolo ambientale inerente ad un "biotopo", il TAR aveva rigettato l'azione annullatoria del vincolo proposta dai proprietari dei terreni, riconoscendone peraltro, in relazione alla domanda avanzata dagli stessi proprietari, l'indennizzabilità, esclusa, invece, dal Consiglio di Stato in considerazione della natura conformativa del vincolo; la S.C., in applicazione del suesposto principio, ha dichiarato inammissibile la censura mossa dai proprietari all'estensione della cognizione del giudice amministrativo di appello alle questioni indennitarie). (Dichiara inammissibile, CONSIGLIO DI STATO ROMA, 2/2/2016).

Cass. civ. n. 4235/2018

Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario ove le parti di un contratto di compravendita immobiliare contraddicano sull'adempimento dell'obbligazione assunta da una di esse al fine di realizzare un progetto stabilito da una convenzione urbanistica attuativa del Piano Regolatore Generale. In tale ipotesi, infatti, la violazione della convenzione è invocata unicamente per contestare un inadempimento privatistico produttivo di danno patrimoniale, ed i diritti azionati riguardano la sfera giuridica di soggetti privati e non sono condizionati dal potere amministrativo, il cui esercizio non è posto in discussione e la cui cognizione sul vincolo conformativo del territorio ha mero carattere incidentale, costituendo uno dei parametri di valutazione ed accertamento dell'inadempimento e della responsabilità fatta valere. (Fattispecie relativa a compravendita di terreno immobiliare con previsione, a carico di una parte, dell'obbligo di asservimento - poi rimasto inadempiuto - di alcune particelle, nell'ottica della realizzazione di un centro commerciale previsto della convenzione urbanistica).

Cass. civ. n. 31111/2017

Restano al di fuori dal perimetro dei motivi inerenti alla giurisdizione (di cui all'art. 111, u.c., Cost., e all'art. 110 c.p.a.) tutte le situazioni in cui si denunzi un cattivo esercizio da parte del Consiglio di Stato della propria giurisdizione e, dunque, quando si prospetti una violazione nell'interpretazione di norme di legge, o falsa applicazione delle stesse, posta in essere dal Consiglio di Stato all'interno dell'area riservata alla sua giurisdizione. In tal caso il vizio, attenendo all'esplicazione interna del potere giurisdizionale conferito dalla legge al giudice amministrativo, non può essere oggetto di ricorso per Cassazione.

Cass. civ. n. 3703/2017

È inammissibile in sede di legittimità il ricorso proposto contro una pronuncia del giudice amministrativo che si è mantenuta nell'ambito ordinamentale suo proprio, non avendo, il provvedimento censurato, ecceduto i limiti del potere giurisdizionale del consesso amministrativo e quindi, ai sensi dell'art. 110 del D.Lgs. n. 104 del 2010, non essendo censurabile innanzi alle sezioni Unite della Cassazione.

Cass. civ. n. 25975/2016

L'accertamento, da parte del giudice amministrativo, riguardante il se una sentenza penale irrevocabile spieghi efficacia ex artt. 652 o 654 c.p.p., ovvero il se all'esito residui un'area di rilevanza, quanto alla propria cognizione, dei fatti di cui il giudice penale abbia pur escluso la sussistenza, non esorbita i limiti esterni della sua giurisdizione, costituendo null'altro che un'attività di giudizio, sicché, anche se errata, non può dar luogo ad un motivo di giurisdizione rilevante ai sensi degli artt. 110 c.p.a. e 362 c.p.c. (Rigetta, CONSIGLIO DI STATO ROMA, 14/5/2014).

Cass. civ. n. 24373/2016

Le decisioni del giudice amministrativo sono viziate da eccesso di potere giurisdizionale (e, quindi, sindacabili in Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione) laddove detto giudice, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito riservato alla p.a., compia una diretta e concreta valutazione della opportunità e convenienza dell'atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell'annullamento, esprima la volontà dell'organo giudicante di sostituirsi a quella dell'amministrazione, così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto a una giurisdizione di legittimità (dunque, all'esercizio di poteri cognitivi e non anche esecutivi) o esclusiva o che comunque ad essa non avrebbero potuto dare ingresso.

La verifica dell'osservanza, da parte del giudice amministrativo, dei limiti (esterni) della giurisdizione nella valutazione di congruità e logicità della motivazione dell'atto e della non ingerenza della scelta tra le diverse opzioni valutative non può essere incentrata soltanto su singole espressioni, o addirittura parole, estrapolate dal contesto argomentativo della decisione, ma deve essere effettuata nell'ambito dell'intero contesto complessivo della decisione stessa.

Cons. Stato n. 19913/2016

La decisione del Consiglio di Stato o del C.G.A., emessa in sede di giudizio di ottemperanza per l'esecuzione di un giudicato, non è sindacabile dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per pretesi errori d'interpretazione del giudicato stesso o delle norme relative alla sua esecuzione, sostanziandosi gli errori predetti in vizi "in procedendo" che attengono all'esplicazione interna del potere giurisdizionale conferito dalla legge al giudice amministrativo e non comportano l'inosservanza dei suoi limiti esterni; d'altra parte, se fosse consentito alla Corte di Cassazione sindacare l'interpretazione del giudicato, sarebbero esercitati i poteri propri del giudice dell'ordinaria impugnazione, con ciò stesso violando l'autonomia giurisdizionale del supremo organo giurisdizionale amministrativo.

Cass. civ. n. 18570/2016

Il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, in sede di impugnazione delle pronunce del Consiglio di Stato, è circoscritto, così come statuito dall'art. 111 Cost., dall'art. 362 c.p.c. e dall'art. 110 c.p.a. (D.Lgs. n. 104 del 2010), alle sole questioni inerenti alla giurisdizione, cioè al controllo della osservanza dei limiti esterni delle attribuzioni giurisdizionali di detto giudice, con la conseguente esclusione di ogni sindacato sul modo di esercizio della loro funzione. Di talché con il ricorso per Cassazione avverso le decisioni del giudice amministrativo, non possono essere dedotti altri eventuali errori, in iudicando o in procedendo.

Cass. civ. n. 3729/2016

Il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale riguarda esclusivamente il rispetto dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo e non può estendersi alle censure volte a far valere un "error in iudicando", in quanto il vizio lamentato, ove pure sussistente, atterrebbe all'esplicazione interna del potere giurisdizionale riservato al Giudice amministrativo.

Cass. civ. n. 6494/2015

Va escluso che un eccesso di potere giurisdizionale del giudice amministrativo, per invasione della sfera riservata al potere discrezionale della P.A., sia ravvisabile nel fatto che il giudice dell'ottemperanza, in sede di esecuzione di un giudicato che riguardava il giudizio di idoneità a professore ordinario di una Università degli Studi, rilevata la violazione o delusione del giudicato amministrativo, abbia riconosciuto l'idoneità al ricorrente ai sensi dell'art. 4, comma 13, del d.P.R. n. 117 del 2000, adottando direttamente quel provvedimento che la P.A. inadempiente avrebbe dovuto già essa stessa emanare. Infatti, la speciale giurisdizione di ottemperanza affidata al giudice amministrativo presenta caratteri peculiari, in virtù dei quali non è esclusa l'ingerenza del giudice nel merito dell'agire della P.A., giacché al medesimo giudice amministrativo è espressamente attribuito un potere di giurisdizione anche di merito (artt. 7, comma 6, e 134 cod. proc. amm.), con possibilità, non solo di «sostituirsi all'amministrazione» (art. 7, comma 6, cod. proc. amm.) nominando, ove occorra, un commissario ad acta a norma dell'art. 114, comma 4, lett. d), cod. proc. amm., ma anche di procedere alla «determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo» ed alla «emanazione dello stesso in luogo dell'amministrazione» (art. 114, comma 4, lett. a, cod. proc. amm.).

Cons. Stato n. 4174/2013

L'art. 111, ultimo comma, della Costituzione prevede che contro le decisioni del Consiglio di Stato il ricorso in Cassazione è ammesso "per i soli motivi inerenti alla giurisdizione" (medesima disposizione è contenuta nell'art. 110 CPA - D.Lgs. 104/2010) (Conferma della sentenza del T.a.r. Lazio, Roma, sez. III ter, 26 novembre 2009, n. 11789).

Cass. civ. n. 6016/2011

La preclusione alla proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione dopo che il giudice adito abbia emesso una sentenza limitata alla giurisdizione opera, come giudicato esterno, con esclusivo riferimento al regolamento proposto nell'ambito del medesimo processo ovvero nel processo riassunto avanti al giudice dotato di "potestas iudicandi", in sede di "translatio iudicii"; pertanto, tale preclusione non opera nel caso in cui esso venga proposto nel corso del (diverso) giudizio successivamente instaurato, venendo infatti in questione non i poteri del giudice, bensì i diritti processuali delle parti. (Nella specie, a seguito della declaratoria di difetto di giurisdizione da parte dell'a.g.a., oggetto di sentenza passata in giudicato, l'attore aveva proposto - prima dell'entrata in vigore dell'art. 59, L. 18 giugno 2009 n. 69 - il nuovo giudizio presso il tribunale ordinario, dinanzi al quale aveva depositato, in data anteriore all'entrata in vigore della norma già indicata, ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, ritenuto ammissibile e, nel merito, fondato dalle Sezioni Unite).

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