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Articolo 864 Codice civile

(R.D. 16 marzo 1942, n. 262)

[Aggiornato al 10/06/2019]

Contributi consorziali

Dispositivo dell'art. 864 Codice civile

I contributi dei proprietari nella spesa di esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica e di miglioramento fondiario sono esigibili con le norme e i privilegi stabiliti per l'imposta fondiaria [2775].

Spiegazione dell'art. 864 Codice civile

I contributi consorziali in relazione alle opere di bonifica e di miglioramento

Le disposizioni relative alla competenza dei due tipi di Consorzi si riflettono sul regime creditorio instaurato dalla legge speciale, e costituiscono la premessa per la risoluzione di questioni pratiche gravi e dibattute.

Nel sistema della legge speciale (R. D. 13 febbraio 1933) il regime di garanzia dei crediti di bonifica era complicato e irrazionale. Esso fu delineato come segue: « a) crediti per quota dovuta dai proprietari nelle spese delle opere pubbliche: onere reale, esigibilità con le norme e i privilegi stabiliti per la imposta fondiaria, riscossione con le norme regolatrici della riscossione delle imposte dirette; b) crediti del Consorzio di bonifica per opere di competenza privata: nessuna delle tre caratteristiche accennate, ma soltanto un privilegio a contenuto sostanzialmente ipotecario; c) crediti del Consorzio di miglioramento: privilegio a contenuto sostanziale ipotecario, riscossione con le norme regolatrici della riscossione delle imposte dirette ». Questo è il sistema che si deduce dagli artt. 21, 41 e 71-72 del R.D. 13 febbraio 1933.

L'articolo in esame disciplina tutti i contributi consorziali, senza distinzione, sia che si riferiscano a opere di bonifica, sia che si riferiscano a opere di miglioramento, e, si può aggiungere, sia che le opere vengano eseguite dal Consorzio di bonifica, sia che vengano eseguite dal Consorzio di miglioramento, secondo le rispettive competenze sopra delineate. In virtù di tale disposizione, i detti contributi sono esigibili « con le norme e i privilegi stabiliti per l'imposta fondiaria ». Non vi è dubbio che il legislatore abbia voluto segnare, derogando alle disposizioni contenute nella legge speciale, una disciplina unitaria: si tratta, però, di vedere quali sono i limiti di tale disciplina, e quindi la portata della deroga alle norme speciali.

La formula adottata dall'art. 864 non è chiara, per quanto sia piuttosto diffusa in leggi speciali. Essa, infatti, non è tale da dissipare ogni dubbio sul contenuto della norma: non dice infatti con precisione se la norma statuisce in merito al procedimento di realizzazione, o se intende attuare una parificazione piena della disciplina giuridica dei contributi consorziali all'imposta fondiaria, anche in merito alle prelazioni dalle quali essa è assistita. Un argomento esegetico in senso estensivo pare si possa ricavare dalla stessa terminologia legislativa: le « norme » sarebbero, appunto, quelle procedurali, mentre col termine « privilegi » non si indicherebbero altro che le norme di prelazione, che vengono appunto così denominate nella legislazione generale.

Ma il termine « privilegi » potrebbe essere stato adoperato con un significato non tecnico, e la formula legale risolversi in quest'altra: « norme (procedurali) privilegiate ». Una interpretazione del genere non può, però, ritenersi consona alla natura del testo legislativo in esame, poiché esso, preso nel suo complesso, non pare voglia apportare una deroga così profonda al sistema della legislazione speciale.

In senso contrario, si deve avvertire che, a proposito dell'analoga formula adoperata già dal citato art. 21 del R. D. 13 febbraio 1933, la Suprema Corte ha precisato che il legislatore non ha inteso « dettare una norma di procedura e stabilire un privilegio d'indole procedurale, che nel vero senso della parola non esiste », viceversa ha voluto sancire che i contributi consortili « sono trattati come l'imposta fondiaria, la quale gode di privilegio sopra gli immobili del contribuente ».

Ed è stato pure osservato che il dubbio circa la portata della formula legislativa in questione, se poteva sussistere sotto l'impero della legge speciale, deve oggi ritenersi escluso « dal rilievo che la norma, in quanto contenuta nel libro della proprietà come uno degli elementi essenziali della bonifica, deve essere interpretata in quel senso sostanziale che è conforme alle caratteristiche ed alle finalità della legge, non in quel senso procedurale che contrasterebbe con esse ».


Il privilegio per i crediti relativi alle opere di bonifica e di miglioramento

L'articolo in esame, specie se interpretato in senso sostanziale, deve essere coordinato con le norme sui privilegi contenute nel Libro della Tutela dei diritti.

L' art. 2775 del c.c. mentre, da un lato, conferma il dubbio sulla portata della formula adottata dall'art. 864, dall' altro concede quel privilegio (in senso sostanziale) che si voleva ricavare dal predetto articolo. Esso infatti, specifica che: « I crediti per i contributi indicati dall'art. 864 sono privilegiati sugli immobili che traggono beneficio dalle opere di bonifica o di miglioramento ». Fa, dunque, riferimento espresso all'art. 864, ed enuncia indistintamente tutti i contributi consortili, sia che riguardino opere di bonifica, sia che riguardino opere di miglioramento. Per queste ultime, lo stesso art. 2775 c.c. pone una differenza che riguarda soltanto il modo di costituzione del privilegio, e non ha nessuna influenza sostanziale, poiché il riferimento alla Legge speciale concerne soltanto le forme di pubblicità. Il privilegio che assiste i contributi consortili va collocato subito dopo quello dello Stato per i tributi diretti, per disposizione espressa dell' art. 2749 del c.c., che richiama il citato articolo. Il collegamento tra le due norme è inequivocabile, tuttavia è stato prospettato il dubbio che il privilegio dei contributi relativi ad opere di miglioramento possa essere posposto, anziché anteposto, ai crediti ipotecari, ai sensi dell'art. 2745, il quale così dispone: « I creditori che hanno privilegio sui beni immobili sono preferiti ai creditori ipotecari se la legge non dispone diversamente ».

Tale dubbio, però, non ha ragione di esistere: la disposizione contraria alla quale allude l'art. 2745 dev'essere intesa nel senso che consenta di vincere quella contenuta nello stesso articolo. In altri termini deve trattarsi di una disposizione particolare che posponga i privilegi immobiliari alle ipoteche. Una disposizione del genere non può certo dedursi dall'art. 2775 comma 2, non solo per la limitata portata da assegnare a questa norma, ma per una ragione ancora più decisiva. Se, per i contributi relativi alle opere di miglioramento, non si osservano le norme dettate dalla legge speciale, a norma del predetto articolo 2775 il privilegio non sorge, e quindi non può essere questione relativa all'ordine di questo privilegio (inesistente) rispetto ad altre cause di prelazione. L'art. 2775 al comma 2 disciplina il privilegio in esame rispetto alle condizioni che ne assicurano la nascita: ne deriva che, osservate le ulteriori condizioni ad esso relative, questo privilegio è in tutto da parificare a quello relativo alle opere di bonifica, di cui al comma 1 dello stesso art. 2775. L'articolo 2778 poi stabilisce l'ordine astratto dei privilegi di cui all'art. 2775 indistintamente e, si capisce, in quanto esistano in concreto. E l'ordine è stabilito in modo invariabile, da una disposizione che non deroga per nulla alla regola posta dall'art. 2745 del c.c., comma 2, per la quale i privilegi devono essere preferiti alle ipoteche: la deroga, oltretutto, dovrebbe essere espressa, come avverte lo stesso articolo.

Relazione al Codice Civile

(Relazione del Ministro Guardasigilli Dino Grandi al Codice Civile del 4 aprile 1942)

Massime relative all'art. 864 Codice civile

Cass. civ. n. 4605/2009

In tema di contributi consortili, ai fini della sussistenza dell'obbligo contributivo, l'emanazione del decreto di determinazione del perimetro di contribuenza dispensa l'Amministrazione dall'onere di provare il beneficio in favore non già di tutti gli immobili inclusi nel comprensorio ma solo di quelli compresi nel perimetro di contribuenza per i quali, infatti, a norma dell'art. 10 dei r.d. n. 215 del 1933, sussiste l'obbligo della trascrizione volta a pubblicizzare la localizzazione della concreta ed effettiva attività di bonifica.

Cass. civ. n. 18079/2004

In tema di consorzi di miglioramento fondiario, ai fini del sorgere dell'obbligo di contribuzione non è sufficiente l'inclusione dell'immobile nel perimetro consortile, ma è anche necessario che esso tragga potenzialmente vantaggio in maniera diretta dalle opere eseguite nel comprensorio in modo tale che si traducano in una «qualità» del fondo. (Nel caso di specie, lo statuto del consorzio imponeva ai soci, pure nel caso in cui fossero sollevati dal pagamento del contributo consortile in danaro, di provvedere essi stessi, a loro spese, alle opere di manutenzione ed alla pulizia dei canali e delle condutture situati sul loro fondo; enunciando il principio di cui in massima, la S.C. ha ritenuto che l'utilità per il fondo poteva nel caso implicitamente ricavarsi dal fatto che le opere di manutenzione del canale, consistenti nel rifacimento del relativo letto cementizio, fossero state eseguite direttamente dal proprietario del fondo medesimo attraversato dal canale).

Cass. civ. n. 10442/1998

Il Consorzio di miglioramento fondiario, per esigere dai consorziati il pagamento di somme per la conservazione e il godimento di opere ed impianti destinati all'uso comune, non ha l'onere, a differenza della richiesta del contributo consortile — previsto dall'art. 864 c.c. per l'esecuzione, la manutenzione e l'esercizio di opere di bonifica e di miglioramento fondiario — di presentare un piano di ripartizione della spesa, approvato con le forme stabilite dall'art. 9 legge 5 luglio 1928 n. 1760 ed iscritto in apposito registro, onde consentire al proprietario del fondo incluso nel perimetro entro cui si esercita l'azione consortile di ricorrere al giudice ordinario per accertare l'esatto ammontare del suo obbligo di contribuzione, sussistente in ragione del beneficio ricavato dal miglioramento fondiario.

Cass. civ. n. 4485/1995

In tema di contributi dovuti dai proprietari degli immobili ai consorzi di bonifica, la giurisdizione del giudice amministrativo riguarda soltanto le controversie relative al, quantum dei contributi dovuti, perché concernenti i criteri di ripartizione delle spese; mentre sono devolute al giudice ordinario le domande rivolte a contestare i presupposti del potere impositivo del consorzio. Pertanto, non viola l'indicato criterio di riparto della giurisdizione il giudice ordinario, il quale, al fine di verificare i presupposti di legittimità della formazione dei ruoli e dell'iscrizione a ruolo, accerti, in via incidentale e con efficacia limitata al rapporto dedotto in giudizio, la legittimità del provvedimento amministrativo di ampliamento del comprensorio consortile.

Cass. civ. n. 2852/1992

Anche in tema di contributi spettanti ai consorzi di bonifica, i quali hanno natura di tributi e sono riscossi in base alla normativa prevista per le imposte dirette, trova applicazione il principio secondo cui la procedura di esazione, che ha inizio con la consegna dei ruoli all'esattore e si conclude con il versamento dell'ente impositore delle somme raccolte dall'esattore od a lui assegnate dal giudice dell'esecuzione, può essere sospesa soltanto dall'intendente di finanza, quale organo della pubblica amministrazione, con provvedimento discrezionale rispetto al quale la posizione del contribuente ha la consistenza del semplice interesse legittimo, restando esclusa, perciò la competenza del giudice ordinario e di qualsiasi altro giudice, cui la legge non attribuisce il potere di sospendere l'esecuzione nemmeno in via cautelare o d'urgenza, nel procedimento promosso per contestare i presupposti soggettivi ed oggettivi del potere impositivo.

I contributi in favore dei consorzi di bonifica, nella disciplina del R.D. 13 febbraio 1933, n. 215 e successive modificazioni, costituiscono prestazioni patrimoniali di natura pubblicistica rientranti nella categoria generale dei tributi e con riguardo ai quali la legge determina direttamente i requisiti sia del potere impositivo sia dell'assoggettamento ad esso, affidandone, poi, la quantificazione alla determinazione discrezionale dei consorzi stessi, per l'applicazione al caso concreto in corrispondenza o proporzione al grado del beneficio conseguito o conseguibile con l'opera consortile. Da ciò deriva che, mentre rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, perché si ricollega a posizioni di interesse legittimo, la domanda diretta a denunciare lo scorretto esercizio del potere impositivo, dovuto ad errori od abusi nella liquidazione dei contributi ovvero nei piani di classificazione dei beni e di riparto delle spese, posti a fondamento della liquidazione, la domanda con cui si contesti detto potere sia sotto il profilo della legittimazione impositiva, sia sotto l'aspetto dell'inclusione del soggetto tra quelli tenuti al contributo, è devoluta alla cognizione del giudice ordinario, siccome intesa alla tutela del diritto soggettivo del contribuente a non essere obbligato a prestazioni patrimoniali se non nei casi contemplati dalla legge, al pari della cognizione della legittimità del criterio con cui è stato determinato il contributo, atteso che in materia di accertamento tributario esiste il diritto soggettivo del contribuente alla esatta applicazione dei criteri di determinazione del tributo (nella specie, la parte sosteneva che il contributo era stato erroneamente commisurato al reddito catastale anziché al tipo di opere realizzate o realizzabili dal consorzio).

Cass. civ. n. 871/1991

Qualora il proprietario di un immobile, che sia incluso nel comprensorio di un consorzio idraulico obbligatorio (nella specie, consorzio del fiume Elsa), chieda un accertamento negativo della debenza dei contributi, deducendo l'arbitraria attività del consorzio e l'insussistenza di un vantaggio dall'attività del consorzio stesso, la relativa controversia rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto investe la correttezza dell'esercizio del potere impositivo spettante a detto ente pubblico non economico), e, quindi, si ricollega a posizioni di mero interesse legittimo.

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Gianluca T. chiede
venerdì 20/01/2017 - Sicilia
“Ho acquistato in data 28/07/2015 un appezzamento di terreno tramite ISMEA. In data aprile 2016 mi sono visto recapitare lettera da parte della società di riscossione tributi e tasse " SERIT SICILIA SERVIZIO RISCOSSIONE SPA" una cartella esattoriale per tributi relativi all'anno 2015 per tassa fissa annuale da parte del Consorzio di Bonifica Trapani 1. Orbene, poichè ho acquistato il terreno in data 28/07/2015, poichè la tassa in questione dovrebbe essere un Onere Reale, è giusto che tale tassa gravi a mio nome? oppure, dato che ai sensi del R.DL del 1933 la rilevazione della proprietà viene fatta il primo di gennaio di ogni anno quindi, la tassa dovrebbe ricadere sul vecchio proprietario? Ad integrazione vi scrivo la risposta ricevuta dal consorzio di bonifica il quale ha rigettato la mia richiesta di sgravio della tassa de qua. "Oggetto: tassa fissa anno 2015- riscontro notaq del inviata a mezzo pec il 12/12/16
A riscontro della sua nota di cui in oggetto si comunica, di non potere accogliere la sua richiesta di sgravio in quanto la tassa de qa gravante sul terreno di sua proprietà trova il suo fondamento giuridico nell'art. 10 L.reg. 45/95, negli artt. 857-867 del C.C. e nel R.D. n: 215/1933 che attribuisce alla tassa in questione natura di onere reale.
Disponibili etc etc....”
Consulenza legale i 30/01/2017
Ai sensi dell’art. 864 cod. civ.: “I contributi dei proprietari nella spesa di esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica e di miglioramento fondiario sono esigibili con le norme e i privilegi stabiliti per l'imposta fondiaria”.

Tale articolo riprende il disposto dell’art. 21 del R.D. n. 215/1933: “I contributi dei proprietari nella spesa di esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere pubbliche di bonifica costituiscono oneri reali sui fondi dei contribuenti e sono esigibili con le norme ed i privilegi per l'imposta fondiaria, prendendo grado immediatamente dopo tale imposta e le relative sovrimposte provinciali e comunali.
Alla riscossione dei contributi si provvede con le norme che regolano l'esazione delle imposte dirette”.

Il codice civile, come si vede, omette di qualificare i contributi in questione come oneri reali, ma ciò nonostante gli studiosi sono unanimi nel ritenere che tale lacuna debba essere integrata proprio con riferimento agli articoli 21 e 59 (“I consorzi di bonifica sono persone giuridiche pubbliche e svolgono la propria attività entro i limiti consentiti dalle leggi e dagli statuti. Per l'adempimento dei loro fini istituzionali essi hanno il potere d'imporre contributi alle proprietà consorziate, ai quali si applicano le disposizioni dell'art. 21”) del Regio Decreto citato. Si tratta di contributi obbligatori proprio in forza dei poteri di cui gode dell’ente consortile e del fatto che il consorzio è un ente che può essere anche imposto ai proprietari del terreni interessati.

La figura degli oneri reali, in realtà, non è pacifica in dottrina. Infatti gli oneri reali sono un numerus clausus, nel senso che sono possibili solo se previsti dalla legge.
In buona sostanza, l’onere reale consiste in un peso che è dovuto dal titolare di un fondo e di solito consiste in una prestazione periodica, consistente sempre di un’attività positiva, di dare o fare. Il titolare non è tenuto oltre il valore del fondo, per cui non si tratta di obbligazione, poiché non risulta applicabile la regola dell’art. 2740 cod. civ.
In comune con le obbligazioni che si fondano su di una relazione con una cosa (obbligazioni “propter rem”, come ad esempio le spese di godimento e conservazione del bene in comunione o le spese per la riparazione del muro comune) gli oneri reali hanno:
  1. il necessario rapporto con la cosa;
  2. la sussistenza dell’obbligazione o dell’onere anche se sono sorti prima dell’acquisto del diritto;
  3. sono possibili solo in casi previsti dalla legge.
Per quanto riguarda il soggetto che è tenuto al pagamento, va detto che gli oneri reali in questione sono posti a carico del proprietario e precisamente da quanto risulta in questo senso dalla mappe catastali: infatti il Consorzio è obbligato ai sensi dell’art. 109 del R.D. 368/1904 ad emettere il contributo sulla base delle risultanze del Catasto dello Stato (“La Deputazione amministrativa ha l'obbligo di tenere un registro delle proprietà soggette a contribuzione, diviso in tante sezioni quanti sono i Comuni in cui le proprietà sono situate, e con ciascuna sezione suddivisa in due parti, l'una riguardante i terreni, l'altra i fabbricati. Ciascuna proprietà dev'essere registrata col nome, cognome e paternità del rispettivo possessore, con l'indicazione della sua superficie, dei suoi numeri censuari e di ogni altro dato necessario per una perfetta indicazione. Devono pure essere registrati, per ciascun numero censuario dei terreni, e così pure per ciascun fabbricato, l'estimo o rendita imponibile, giusta i catasti governativi.
La Deputazione amministrativa deve annotare nel suddetto registro catastale tutte le mutazioni che le vengono denunziate.
Essa deve inoltre, prima di addivenire alla formazione annuale dei ruoli per le contribuzioni consorziali, esaminare i libri per le contribuzioni consorziali, esaminare i libri catastali tenuti dagli uffici del censo, ed annotare nel registro anzidetto tutte le mutazioni di proprietà che ad essi risultino. (…)”.

L’art. 10 legge regionale n. 45/1995 citata dal Consorzio (“Spese per la fruizione degli impianti e delle opere pubbliche e contributi consortili”) così recita: “6. Le spese di funzionamento degli enti consortili, non coperte da contributo regionale, sono a carico dei consorziati che fruiscono delle opere, impianti e servizi idrico - irrigui, i quali sostengono il rimanente onere mediante il pagamento di contributi annui.
7. Con le modalità di cui al comma 2, vengono determinate tre fasce a ciascuna delle quali è attribuita una percentuale di contribuenza, secondo un criterio di progressività riferito alle dimensioni aziendali, nell'ambito delle fasce.
8. I consorzi provvedono alla riscossione dei contributi di cui al presente articolo secondo le norme e i privilegi di cui all'articolo 21 del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215.”

I contributi di bonifica hanno natura tributaria, sono pertanto disciplinati da norme statali e seguono il regime di riscossione delle imposte dirette.

Per quanto riguarda, tuttavia, nello specifico, la domanda su chi – nel caso di cui al quesito che ci occupa - dovesse ricadere il tributo, se cioè il vecchio o il nuovo proprietario, va detto che la risposta dipende da una serie di dati: in primo luogo in relazione a quali spese venga richiesto il contributo (bonifica o irrigazione, ad es.) ed in seconda battuta dalla prassi del Consorzio (purtroppo ogni Consorzio si determina come crede, talvolta anche in maniera non corretta, lasciando che sia poi il contribuente finale a proporre ricorso alla cartella).
Per rendere la risposta il più esaustiva possibile, sarebbe opportuno visionare la cartella esattoriale ricevuta; inoltre si richiede, a chi pone il quesito, che venga indicata la norma specifica nella quale verrebbe specificato che l’accertamento a fini fiscali viene operato con riferimento al periodo di inizio anno.

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