Con una interessantissima pronuncia (4 del 18.03.2021), la Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è stata chiamata ad affrontare una tematica tra le più attuali in tema di diritto di accesso ex art. 22 della legge sul proc. amministrativo: il rapporto tra l'accesso difensivo (previsto al comma VII della norma citata) ed il diritto alla riservatezza.
La questione sottoposta all’esame del Supremo Consesso amministrativo aveva ad oggetto una peculiare istanza ostensiva di documenti finanziari ed economici volta a dimostrare la presenza di una operazione civilistica di simulazione ex art. 1414 del c.c. circa il trasferimento di quote di una società. Segnatamente, la Sezione remittente chiedeva a giudici della Plenaria se tali documenti siano qualificabili quali atti accessibili ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990. Secondo l’orientamento granitico della giurisprudenza amministrativa, la regola generale propedeutica all’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi è che le esigenze di tutela della segretezza e riservatezza sono recessive rispetto al diritto di accesso difensivo disciplinato dall’art. 24, comma 7, della Legge 241/90, ma non in modo assoluto. Difatti, secondo i giudici di Palazzo Spada, per quanto concerne la motivazione dell’istanza di accesso, per prevalere sulle istanze di riservatezza dei soggetti attinti dalla richiesta ostensiva quest’ultima non può limitarsi ad un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive. Occorre invece un nesso strumentale, diretto ed immediato con la situazione giuridica processuale che si intende tutelare e tale regola è estensibile, secondo la Plenaria, sia nei riguardi di un processo già pendente che nei riguardi di una controversia da instaurare. Trova dunque applicazione il criterio generale della necessità ai fini della cura e della difesa di un proprio interesse giuridico, non risultando sufficiente un mero richiamo nell’istanza a indeterminate esigenze probatorie; di conseguenza, la motivazione per la quale viene chiesto l’accesso deve desumersi dalla richiesta.
Se ciò è stabilito al fine di permettere la verifica della pertinenza tra il documento e la vicenda sostanziale meritevole di tutela, occorre altresì che la pubblica amministrazione detentrice del documento non debba svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato. Ed anche per il giudice amministrativo adito nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. vale la medesima regola poiché tale valutazione compete esclusivamente al giudice investito della questione e non alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso. A ciò fa eccezione il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e quindi in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo per l’assoluta assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla legge sul procedimento amministrativo.
Alla luce delle coordinate ermeneutiche tracciate dalla Plenaria, dunque, appare chiaro che il legislatore ha congegnato l’istituto dell’accesso difensivo ritenendolo tendenzialmente prevalente rispetto al diritto alla riservatezza.
La questione sottoposta all’esame del Supremo Consesso amministrativo aveva ad oggetto una peculiare istanza ostensiva di documenti finanziari ed economici volta a dimostrare la presenza di una operazione civilistica di simulazione ex art. 1414 del c.c. circa il trasferimento di quote di una società. Segnatamente, la Sezione remittente chiedeva a giudici della Plenaria se tali documenti siano qualificabili quali atti accessibili ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990. Secondo l’orientamento granitico della giurisprudenza amministrativa, la regola generale propedeutica all’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi è che le esigenze di tutela della segretezza e riservatezza sono recessive rispetto al diritto di accesso difensivo disciplinato dall’art. 24, comma 7, della Legge 241/90, ma non in modo assoluto. Difatti, secondo i giudici di Palazzo Spada, per quanto concerne la motivazione dell’istanza di accesso, per prevalere sulle istanze di riservatezza dei soggetti attinti dalla richiesta ostensiva quest’ultima non può limitarsi ad un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive. Occorre invece un nesso strumentale, diretto ed immediato con la situazione giuridica processuale che si intende tutelare e tale regola è estensibile, secondo la Plenaria, sia nei riguardi di un processo già pendente che nei riguardi di una controversia da instaurare. Trova dunque applicazione il criterio generale della necessità ai fini della cura e della difesa di un proprio interesse giuridico, non risultando sufficiente un mero richiamo nell’istanza a indeterminate esigenze probatorie; di conseguenza, la motivazione per la quale viene chiesto l’accesso deve desumersi dalla richiesta.
Se ciò è stabilito al fine di permettere la verifica della pertinenza tra il documento e la vicenda sostanziale meritevole di tutela, occorre altresì che la pubblica amministrazione detentrice del documento non debba svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato. Ed anche per il giudice amministrativo adito nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. vale la medesima regola poiché tale valutazione compete esclusivamente al giudice investito della questione e non alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso. A ciò fa eccezione il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e quindi in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo per l’assoluta assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla legge sul procedimento amministrativo.
Alla luce delle coordinate ermeneutiche tracciate dalla Plenaria, dunque, appare chiaro che il legislatore ha congegnato l’istituto dell’accesso difensivo ritenendolo tendenzialmente prevalente rispetto al diritto alla riservatezza.
