Articolo 45 Testo unico sulle espropriazioni per pubblica utilità

La cessione volontaria è espressamente definita dall’art. 45 del T.U. Espropriazioni come un vero e proprio diritto soggettivo del proprietario del bene espropriando, che può essere esercitato da quando è dichiarata la pubblica utilità dell'opera e fino alla data in cui è eseguito il decreto di esproprio.
Grazie a tale particolare istituto, al soggetto inciso dall’espropriazione è concessa la scelta tra “subire” l’atto autoritativo di esproprio e trasferire volontariamente il bene all’espropriante con un accordo negoziale, previa determinazione dell’indennità di espropriazione, cioè del corrispettivo della cessione.
Ai sensi dell’art. 20, comma 9, del Testo Unico, infatti, i presupposti per la stipula dell’atto di cessione volontaria sono, oltre naturalmente alla pendenza di un procedimento ablatorio, la condivisione della determinazione della indennità di espropriazione, da calcolarsi secondo i parametri fissati dall’art. 45 del T.U., e il deposito della documentazione attestante la piena e libera proprietà del bene.

Anche la giurisprudenza civile e amministrativa (richiamando una normativa ormai abrogata, ma fissando principi sostanzialmente validi ancora oggi) sono concordi nell’individuare come segue gli elementi costitutivi della cessione volontaria: a) l'inserimento del negozio nell'ambito di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità, nel cui contesto la cessione assolve alla peculiare funzione dell'acquisizione del bene da parte dell'espropriante, quale strumento alternativo all'ablazione d'autorità; b) la preesistenza non solo di una dichiarazione di pubblica utilità ancora efficace, ma anche di un subprocedimento di determinazione dell'indennità e delle relative offerta e accettazione, con la sequenza e le modalità previste dall'articolo 12 della legge 865/1971; c) il prezzo di trasferimento volontario correlato ai parametri di legge stabiliti, inderogabilmente, per la determinazione dell'indennità di espropriazione (Cassazione civile. sez. I, 12 maggio 2021, n. 12673; Consiglio di Stato, sez. II, 28 gennaio 2020, n. 705).
In mancanza di tali presupposti non si può a rigore riconoscere una cessione volontaria, ma piuttosto un contratto di tipo diverso, come ad esempio una compravendita.
Qualora sia stato invece avviato un procedimento espropriativo, ma l’interessato non opti per il trasferimento volontario del bene, tale procedimento semplicemente prosegue nelle ordinarie forme previste dal Testo Unico, con l’eventuale occupazione d’urgenza, l’adozione del decreto di esproprio e così via.

Sulla base di quanto sopra scritto, si possono, dunque, delineare i seguenti punti fermi:
1- la cessione volontaria non può essere in alcun modo imposta dall’autorità espropriante, in quanto la decisione di avvalersi o meno di tale istituto è rimessa esclusivamente alla volontà dell’espropriato;
2- è necessario che all’espropriato vengano forniti gli elementi conoscitivi necessari (ossia sostanzialmente la determinazione dell’indennità, almeno a titolo provvisorio, nelle forme e nei tempi previsti dall’art. 20 del T.U.) affinché questi possa in modo consapevole scegliere se esercitare il diritto alla cessione.

Tanto chiarito, si nota che nel caso di specie pare essere stato avviato un procedimento espropriativo, dato che il documento inviato a corredo del quesito menziona un “piano particellare di esproprio”; stranamente manca, però, qualsiasi riferimento alla dichiarazione di pubblica utilità, della quale andrebbe dunque in via prudenziale verificata l’esistenza.
In ogni caso, la richiesta di firmare la cosiddetta “liberatoria” preliminare contenente l’autorizzazione, per di più irrevocabile, ad “instaurare…la procedura espropriativa di cui all’art. 45 del T.U. 321/01”, sembra un atto completamente al di fuori dello schema legale.
Infatti, l’espropriante non ha bisogno di alcuna liberatoria da parte dei privati per svolgere il procedimento ablatorio, che costituisce una delle più chiare espressioni dei poteri autoritativi della P.A..

Come visto, poi, la cessione volontaria costituisce non una “procedura espropriativa”, bensì un diritto dell’espropriato, che può essere esercitato a sua discrezione insindacabile e che determina una conclusione dell’espropriazione con un atto negoziale alternativo al decreto di esproprio.
L’espropriante, dal canto suo, deve invece mettere gli interessati nelle condizioni di fare la propria scelta, determinando e comunicando l’indennità come previsto dal T.U. Espropri.

In definitiva, si consiglia di non sottoscrivere il documento allegato al quesito, dal contenuto estremamente dubbio, nonché di approfondire se sia stata effettivamente instaurata una procedura ablatoria.
In caso positivo, è opportuno invitare l’espropriante ad attenersi a quanto previsto dalla normativa di riferimento in materia, riservandosi ogni decisione circa la cessione volontaria a dopo che sarà stata resa nota l’entità dell’indennità, come del resto previsto dagli artt. 20 e 45 del T.U..

Il procedimento espropriativo è scandito da fasi precise e determinate, nell’ambito delle quali le prerogative della pubblica amministrazione e dei proprietari espropriati devono essere esercitate nei tempi e nei modi previsti dal T.U. Espropri.
L’art. 8 del Testo Unico individua i passaggi procedimentali che caratterizzano l’espropriazione e che devono essere portati a termine ai fini della legittima emissione del decreto di esproprio, ossia l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, la dichiarazione di pubblica utilità delle opere e la determinazione (anche in via provvisoria) dell’indennità spettante all’espropriato.
Per quanto qui ci occupa, si rileva che l’approvazione del progetto definitivo dell’opera avviene nella seconda delle dette fasi, in quanto è propedeutica alla dichiarazione di pubblica utilità, con la partecipazione dei privati interessati, ai quali deve essere inviata la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7, L. n. 241/1990, e che hanno la facoltà di presentare le proprie eventuali osservazioni e richieste (art. 16 T.U. espropri).

Tuttavia, si nota che nel nostro caso il procedimento si trova già nella terza delle predette fasi, posto che la dichiarazione di pubblica utilità è stata già emessa e che il Comune, da quanto emerge nel quesito, ha già adottato il decreto di esproprio e la determinazione (probabilmente provvisoria) dell’indennità dovuta agli espropriati.
Pertanto, sono già spirati i termini concessi ai proprietari incisi dall’espropriazione per poter presentare le proprie ragioni in merito alla definizione dettagliata del progetto dell’opera.

Va poi precisato che, trattandosi di un procedimento espropriativo (ossia di una delle più nitide espressioni della potestà di imperio della Pubblica Amministrazione), non è possibile concludere una vera e propria transazione nell’accezione civilistica del termine.

Nella fattispecie, posto che l’interesse di chi chiede il parere non è quello di contestare in radice il decreto di esproprio o la misura dell’indennità per via giudiziale, quanto piuttosto quello di ottenere alcune limitate concessioni e modifiche relative alle modalità attuative dell’esproprio, lo strumento più immediato e economico da utilizzare a tal fine potrebbe essere la cessione volontaria di cui all’art. 45 T.U..
Ai sensi della norma di ultimo menzionata, da quando è dichiarata la pubblica utilità dell'opera e fino alla data in cui è eseguito il decreto di esproprio, il proprietario ha il diritto di stipulare col soggetto beneficiario dell'espropriazione l'atto di cessione del bene o della sua quota di proprietà.
La cessione volontaria produce gli stessi effetti il decreto di esproprio, ossia il trasferimento del bene dal privato alla P.A., e contiene anche la determinazione del corrispettivo, ossia dell’indennità di esproprio.
La natura di tale atto ha dato adito a contrasti giurisprudenziali, posto che un orientamento tende a assimilarlo sostanzialmente alla compravendita, mentre altre decisioni lo riconducono agli accordi sostitutivi di procedimento di cui all’art. 11, L. n. 241/1990.
In una recente pronuncia il Consiglio di Stato ha comunque confermato che l'istituto deve essere ricondotto al genus dei cd. contratti ad oggetto pubblico, che si diversifica dai normali contratti di compravendita di diritto privato per le seguenti peculiarità:
- l'inserimento del negozio nell'ambito di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità, nel cui contesto la cessione assolve alla peculiare funzione dell'acquisizione del bene da parte dell'espropriante, quale strumento alternativo all'ablazione d'autorità mediante decreto di esproprio;
- la preesistenza non solo di una dichiarazione di pubblica utilità ancora efficace, ma anche di un subprocedimento di determinazione dell'indennità e delle relative offerte ed accettazione;
- il prezzo di trasferimento volontario correlato ai parametri di legge stabiliti, inderogabilmente, per la determinazione dell'indennità di espropriazione.
La causa del contratto pubblicistico di cessione si identifica, in particolare, in una modalità alternativa di realizzazione del procedimento espropriativo mediante l'utilizzo di uno strumento privatistico, che però rimane soggetto per taluni aspetti – come la determinazione del prezzo- alla disciplina contenuta in norme di legge imperative (Consiglio di Stato sez. II, 28 gennaio 2020, n. 705).
La decisione è interessante perché si riferisce ad una cessione volontaria conclusa anche al fine di comporre una controversia sorta tra Autorità espropriante e proprietari, che presentava un contenuto “variegato, concretizzandosi, in particolare, nelle obbligazioni indennitarie, con articolazione peraltro piuttosto complessa in quanto comunque intersecante obblighi di facere, e in ulteriori obblighi sostanzialmente integrativi del ristoro economico, in quanto finalizzati ad attenuare l’intuibile disagio riveniente dalla realizzazione dell’infrastruttura viaria a ridosso della residua porzione di terreno rimasta nella disponibilità dei proprietari”.

In conclusione, la circostanza che sia stato avviato il procedimento di esproprio non solo non impedisce di concludere la cessione volontaria, ma ne costituisce l’imprescindibile presupposto.
Inoltre, considerato che è stata già dichiarata la pubblica utilità dell’opera e che il decreto di esproprio non sembra essere stato ancora eseguito, permane in capo ai proprietari il diritto a concludere la cessione volontaria di cui all'art. 45 T.U. espropri.
Pare, quindi, consigliabile rappresentare alla P.A. nelle prossime osservazioni la disponibilità a stipulare una cessione volontaria, che però preveda non solo lo scambio del bene contro l’indennità, ma anche tutte le clausole aggiuntive necessarie a risolvere le questioni segnalate nella richiesta di parere e connesse alla realizzazione della pista ciclabile.
Infatti, alla luce della giurisprudenza sopra ricordata, l’inquadramento di tale istituto tra i contratti pubblicistici è utile proprio al fine di prospettare accordi di cessione con un contenuto che non si esaurisca nel modello “base” di trasferimento dell’immobile per la realizzazione dell’opera pubblica in cambio di un corrispettivo, ma che abbracci anche altri elementi ulteriori e più ampi, come ad esempio proprio quelli segnalati nel quesito.
L'accordo eventualmente raggiunto con il Comune verrà trasfuso in un atto scritto e soggetto a trascrizione nei registri immobiliari, concludendo in tal modo il procedimento espropriativo.